五南官網-循證公共治理：現代政府運作的理性靈魂

政治、公共事務-公共事務-行政學與公共治理
循證公共治理：現代政府運作的理性靈魂

作　　者：陳敦源、詹慶恩、陳郁函、吳聲佑、黃建實、黃妍甄、李俊達、陳揚中、王千文、蕭乃沂、劉自平、羅凱凌、吳美辰、王光旭、林煥笙、黃東益、董祥開、馬婉瑄、廖洲棚、廖興中、胡龍騰
主　　編：陳敦源、黃東益、董祥開
出版社別：五南
出版日期：2025/12/31(1版1刷)
ＩＳＢＮ：978-626-423-977-6
E I S B N：9786264239684
書　　號：1PDG
頁　　數：352
開　　數：20K
定　　價：460元
優惠價格：414元

投影片(請電洽，僅供老師索取)

在資訊爆炸與公共治理高度複雜化的時代，政府如何才能「以事實對抗無知」？本書正是回應這一挑戰的重量級專書。全書分為三篇十五章，從循證治理的歷史淵源，到跨國比較、資料治理、人工智慧應用，再到跨域協作與政策論述，完整呈現理論、方法與實務案例。讀者將在其中看到臺灣經濟景氣預測、GPMnet 3.0計畫管考、能源轉型、少子女化政策等多元案例，並理解循證治理如何兼顧效率、透明與民主。這不僅是一部專業研究著作，更是大學生、研究生與公務人員的必備指南，因此，它不只是一本書，而是一把鑰匙，幫助我們在不確定的時代，透過數據與證據以及開啟理性的態度，共同創造21世紀政府良善治理一個更可以信賴的未來。

陳敦源（Dr. Don-Yun Chen）
國立政治大學公共行政學系教授。

詹慶恩（Ph.D. candidate Ching-En Chan）
臺灣政府文官調查（Taiwan Government Bureaucrats Survey, TGBS）研究助理。

陳郁函（Ph.D. Student Yu-Han Chen）
臺灣政府文官調查（TGBS）研究助理。

吳聲佑（Ph.D. Student Sheng-Yu Wu）
臺灣政府文官調查（TGBS）研究助理。

黃建實（Dr. Chien-Shih Huang）
國立臺灣大學國家發展研究所助理教授，國立臺灣大學公共事務研究所合聘助理教授。

黃妍甄（Dr. Yen-Chen Huang）
國立暨南國際大學公共行政與政策學系助理教授。

李俊達（Dr. Chun-Ta Lee）
臺北市立大學社會暨公共事務學系教授。

陳揚中（Dr. Yang-Chung Chen）
銘傳大學公共事務與行政管理學系助理教授。

王千文（Dr. Chian-Wen Wang）
淡江大學公共行政學系助理教授。

蕭乃沂（Dr. Nai-Yi Hsiao）
國立政治大學公共行政學系副教授。

劉自平（Dr. Tzu-Ping Liu）
臺北市立大學公共事務學系助理教授。

羅凱凌（Dr. Kai-Ling Luo）
工業技術研究院綠能與環境研究所能源政策及推動組資深研究員兼副經理。

吳美辰（M.S. Mei-Chen Wu）
國立臺灣大學環境工程學系碩士。

王光旭（Dr. Guang-Xu Wang）
國立臺南大學行政管理學系教授。

林煥笙（Dr. Huan-Sheng Lin）
國立中正大學社會福利學系助理教授。

黃東益（Dr. Tong-Yi Huang）
國立政治大學公共行政學系教授、考試委員。

董祥開（Dr. Hsiang-Kai Dong）
國立政治大學公共行政學系副教授。

馬婉瑄（M.P.A. Wan-Xuan Ma）
國科會專題研究計畫專任助理。

廖洲棚（Dr. Zhou-Peng Liao）
國立空中大學公共行政學系副教授。

廖興中（Dr. Hsin-Chung Liao）
國立政治大學公共行政學系副教授。

胡龍騰（Dr. Lung-Teng Hu）
國立臺北大學公共行政暨政策學系教授兼任國立臺北大學主任秘書。

主編群簡介
陳敦源
國立政治大學公共行政學系教授。
黃東益
國立政治大學公共行政學系教授、考試委員。
董祥開
國立政治大學公共行政學系副教授。

推薦序
葉俊顯
國家發展委員會主任委員
當前全球局勢瞬息萬變，公共治理也面臨前所未有的挑戰，面對人口老化、氣候變遷、淨零轉型、數位經濟衝擊等日益複雜且環環相扣的「棘手問題」，傳統憑藉經驗法則的治理模式顯然已不足以應對。為了讓每一分公帑都能發揮最大效益，同時確保政策能真正解決民眾的需求，一種強調「讓數據說話」的「循證治理」（evidence-based governance）模式，正逐漸成為現代政府治理的新顯學，亦是我國邁向「智慧政府」的重要基石。
「循證治理」不僅僅是堆砌數據，而是思維模式的根本轉變。它的核心精神在於，政策從規劃、執行到評估的每一個環節，都必須建立在嚴謹的客觀證據之上。因為政府資源有限，我們必須追求決策的「精準度」。透過大數據與科學分析，政府能夠像醫生診斷病情一樣，找出社會問題的病灶，預測政策實施後可能產生的影響，避免發生資源錯置問題。此外，在民主社會中，民眾對於政府施政的透明度與當責性要求越來越高；當決策過程有了客觀數據作為支撐，不再只是憑空想像或政治喊話，社會大眾便能有憑有據地檢視施政成果，這對於提升政府公信力具有關鍵作用。
而在這個推動政府循證治理的過程中，國家發展委員會扮演著不可或缺的角色，在「智慧國家」政策架構下，推動「智慧治理」，善用資料及循證治理，發展創新、永續之政府智慧服務；也針對跨部會的複雜議題，如少子女化對策、產業轉型、AI發展等積極協作，以數據驅動、科學分析與智慧治理方法，制定國家長遠的發展策略；更積極串聯學術界與實務界，委託國立政治大學推動相關計畫，並合作發行《循證決策集刊》（Journal of Evidence-based Policy），是匯聚產、官、學界智慧，一同推動循證治理的重要里程碑。
本書正是由國發會於2023年至2024年委託陳敦源教授等人所推動的《建置以資料科學為基礎之社會政策治理機制》計畫衍生而來，全書以三篇共十五章整合理論概念、分析方法與實務應用，來呈現循證治理的完整知識版圖，為研究人員與實務工作者提供了重要的知識來源。
身為國家政策協調與制度建構的重要機關，我們將持續推動具循證治理精神的智慧政府，即時掌握社會變化，精準評估政策成效，於複雜治理環境中，做出更具回應性且符合社會需求的決策。在此亦向所有參與本書的學者專家致謝，盼本書能深化落實循證思維，成為我國公共政策發展的重要基石，帶領台灣在通往「智慧科技島」的道路上穩健前行。

推薦序
難但還是該努力做的循證決策
施能傑
政治大學公共行政學系兼任教授
循證，就是用證據講道理，不能光憑臆測，甚至瞎猜，是增加溝通論述說服力最佳方法之一。醫學和公共衛生領域教育機構和臨床實務早已使用循證實務（evidence-based practice）處理個案問題，協助判斷應否採取行動，如何選擇哪些做法，到行動後是否產生預期效果。政策分析重視增加理性元素，循證實務也是政策分析教學強調的方法，藉以增加辯論的理性成分，很可惜，台灣廣泛公共治理事務領域的處理過程，實務上尚未成為必備做法。
本書是及時雨，更是代表公共行政學領域關心公共治理品質研究者的呼籲，希望追上其他科學領域。本書編者們的主旨，就是倡議參與公共事務過程，應該將循證思維烙印為內心深層信仰，且視之為最佳務實方法，提高公共治理的對話理性。書內各章作者論述公共治理的循證觀念，循證方法的助益角色和國際潮流等，更從廣泛領域的個案，闡述資料數據等可以如何被有意義的分析，並和相關決策有結合。每篇文章和全書都是很好的引導性知識啟發，個人非常樂意向讀者推薦這些研究成果。
自己的多年公職工作經驗，觀察到政府當然想要有充分資料做決策基礎，實務的難題經常是，如何找到和問題相關的資料和證據。各機關會有一些業務相關資料，或許也有某些自行或委外生產其他資料，想做好循證，這些資料並不充足。近年和未來，藉由不斷增強的AI技術和工具，或許可以自網路上搜尋到結構性或非結構性資料，從各種意見或態度性調查數據，官方或研究機構保有的各項業務長期開放資料，或者田野性訪談、紀錄、影片等，生成可參考的資訊。即使有新的科技工具，接續的更大挑戰是，多數機關缺乏區辨龐雜資料品質和可用度的判斷能力，平日也不會投資做這些扎根工作，不論是人力資源、經費或軟體基礎都是薄弱的。
循證實務的使用，不同業務領域有很大差異。需高度依賴專業技術性知識的業務，如傳染病防治、工程建設、交通設施安全、氣象預報、水資源治理等，負責機關同仁所學背景就已具備循證所需知識技能，平日也會掌握相關資料知識，實際上也常可見到成功運用循證實務處理問題的實例。然而，更多一般性業務領域的公務同仁，較少學習過完整的資料分析方法和解釋，也常有將循證等同於高階統計等許多誤解，缺乏動機和能力啟動循證實務。再者，政府處理事務的時間壓力，更難以等待細緻循證分析之後才做出決定。更根本的挑戰是，改變行為或價值信念的管制或教育宣導業務，如何提高生育率、減少藥物濫用、降低再犯率、減少家暴或增加規律運動等，現有在地性行為科學知識庫內容本就不齊全甚至缺乏，幾乎很難在短時間提供做好循證決策的有效資訊。這些現象都是政府機關推動循證實務的艱鉅挑戰。
幾十年前在美國主修政策分析時，授課教授所撰寫的早期教科書，首提政策論證對政策溝通的重要性，論證可依賴不同類型的說理，現在廣泛使用的循證一詞，當然包括在其中。自己過往研究政府人力資源管理議題，以及公職實務工作，總是離不開資料數據，增加循證基礎，看到同行們出版了本書，有系統地努力持續倡議循證理性做法，自然要當啦啦隊。我深信，當公共事務參與者更常運用嚴謹方法，蒐集相關數據資料和分析後，再融入更多利害關係者就資料意涵進行多元討論和解釋，一定是增進民主政治和民主行政品質的好方法。

推薦序
徐仁輝
世新大學行政管理學系講座教授
日本新首相高市早苗上任不到一個月，民意支持度破八成，從外交到內政，掀起一陣高市旋風；讓長期對政治幾近冷感的日本民眾，重拾對政府有所期待的熱情。高市施政作風的特徵就是「迅速、明確、與信賴」；普上任即迅速完成組閣並向國會進行施政報告；對議員的各種質詢皆予以明確的答覆，特別是如中共封鎖台灣日本會出兵案；她提出的「負責任與積極的財政計畫」清楚列出十七項策略產業，將由政府帶頭與民間一起投資，同時強調財政的可持續性，種種施政理念與計畫贏得人民的信賴，股市持續上漲；一改日本官僚長期以來決策拖泥帶水與對民意含混其詞的作風。
數據時代可以迅速地取得大量資訊與數據，需要的是審慎思辨的方法與批判的態度；釐清這些訊息的來源、意涵、可靠性、時效性與價值等，成為明確有用的證據，作為政策制定與公共治理的依據。面對迅息變化的國際政經環境，政策制定更應從過去依賴經驗與直覺，轉向以數據與科學證據為基礎的循證模式，施政才能做到即時性與有效性，取得人民的信賴。
以公共資本計畫的成本效益分析為例，它係利用科學方法進行大量的數據分析；對可量化的與無法量化的成本效益皆須進行統計分析或敘述，如此可以深入掌握各項問題、風險、成本與證據。成本效益分析是追求資源配置效率的主要工具之一，不過它仍存在許多不易克服的技術性困難，同時分析者的價值中立性亦經常受到質疑。雖然如此，它仍是資本計畫選擇的重要參考依據；它的功能至少在於「無法確保最優的計畫被選上，但可以淘汰不佳的計畫」。
在多元的民主社會，政策制定經常是存在著不同意見的爭論，因此最終決策亦無法完全依賴科學證據；還需要結合價值與論述。然而，循證治理仍是民主政治的核心，在政策辯論中，提供了更具包容性、正當性與可行性的政策選擇；在保障基本權利與公共利益間取得平衡。
循證治理強調以實證資料與專業判斷為基礎，利用數據支持政府決策，確實有助於提升行政的透明度與效率。惟完全以量化資料為基礎的決策模式，可能因為資料取得的困難或偏誤，而無法全面掌握公共利益與民意依歸，因此擴大公民參與、建立公私協力的夥伴關係、資料整合與共享，以及充分運用人工智慧等，才能使政策更具回應性與公信力。
本書係政治大學公共行政學系接受國發會委託的《建置以資料科學為基礎之社會政策治理機制委外服務計畫》，邀集多位國內各大學菁英青年學者，群策群力共同完成的巨著。它熱情呼籲我國公共行政學界重視尋證的研究，全書以理論為基礎，實證案例為佐證，不僅利用理論解釋現象，更以案例擴充理論。誠如本書作者陳敦源教授寫道：「本書是開始也是個宣示：循證公共治理的時代來了！」期待我國公共行政學界深化以證據為基礎的研究，而本書乃最佳的參考範本。
本人很榮幸能先睹為快，特撰此序。

引言：公共治理的理性靈魂，為何需要循證的加持？
陳敦源、董祥開

一、權力：必須被數據化才能真正擁有？
西元1066年，英國島被法國皇室的諾曼征服，威廉一世（William the Conqueror or William I, 1028-1087）以武力登上英格蘭的王位，1085年他下令製作《末日天書》（Domesday Book），是他以數據紀錄再次征服了這片土地。當時的歐洲政權多半依賴貴族的口耳相傳與零散紀錄來進行統治，但威廉卻做了一件前所未有的大事：派遣皇家官員與軍隊走遍全國，逐一詢問地方領主、地主與農民，記錄土地、人口、牲畜、磨坊甚至蜜蜂的數量。他想知道的不是傳聞，而是「事實」。《昂格魯薩克遜編年紀》（Anglo-Saxon Chronicle）一書的作者曾記載，當時百姓對這份翻箱倒櫃的調查心生恐懼，因為國王問得太細，連一頭牛也逃不過筆記（Swanton,1998: 196）。這種對全國資料的執念，正是循證公共治理最早的雛形，這書也是英國現存於國家檔案局當中，最早的全國性普查（census）資料。
為什麼一位國王需要這樣的數據？答案很簡單：「權力必須被數字化才是可掌控的！」這本《末日天書》讓威廉一世清楚，自己能徵多少稅、召集多少士兵，以及誰在封建秩序中效忠於他。同代的歷史學家、本篤會修士奧德里克‧維塔利斯（Orderic Vitalis, 1075-1142）記錄，威廉雖然嚴苛，但極度重視制度與紀律，這份調查幫助他將征服的英格蘭從戰後混亂中，納入一個可計算與驗證的治理框架，以準備好應付外部勢力的壓力。換言之，他不再只憑刀劍，更靠數據來確立國王的權威（Vitalis, 1978）；這不僅是權術，更是一種統治者理性靈魂的展現，彷彿柏拉圖的哲學家皇帝的顯形。只不過威廉的哲學是以人口與財富為其權勢的本質，這也解釋了為何後世史家認為，威廉一世在治理上比單純的軍事征服更具創新，因為他開啟了「用證據統治」的可能，也是當代統計學應用的始祖。
當我們今天談循證公共治理（Evidence-based Public Governance, EBPG），常聯想到的是大數據分析或資料治理。但如將時間倒轉千年，我們會發現威廉一世早已實踐了這精神。《末日天書》涵蓋了幾乎整個英格蘭，成為後世歐洲最完整的土地與人口清冊。這份紀錄不只是稅收工具，更是個資料庫，提供五百年後包括約翰‧格蘭特（John Graunt, 1620-1674）這位英國人口統計學家始祖，拿來準確估計倫敦的人口數。威廉的調查從治理史的角度看，他是第一位深信「要知道國王的力量有多大，就必須先知道國土的真實狀況」的統治者。這種理念，正是循證治理的核心，公共權力不應僅依靠直覺或傳統，而是建立在可驗證的證據基礎上。當我們今天強調循證決策、數據治理時，或許該追溯到這位「數據征服王」威廉一世，因為他用數據為王權鑄下了第一塊基石。
最後，古代帝國如埃及、波斯、中國與印加，都曾展現某種循證治理的嘗試，只是相關紀錄不若英語世界那般容易取得。公共行政學作為國家治理的專業，強調「誰掌權、如何掌權」的重要性，其治理成敗一直都與循證治理的理性靈魂有關。事實上，著有《萬曆十五年》一書的中國歷史學者黃仁宇（1918-2000），曾提出「數字上可管理」（mathematically manageable）的治理原則。他指出，中國古代雖擁有龐大的帝國體制，卻缺乏以數字統計為基礎的制度化管理；皇帝雖能下詔治理，卻無法依循可靠數據掌握人口、稅收或施政績效，只能依賴官員的經驗與報告來「拍腦袋」決策，治理遂流於道德訓誡或臨時權宜。相比之下，西方近代國家之所以能快速進步，正是因為建立了數字化、可監督與可評估的制度化治理，這也是華人社會在現代性上所欠缺的思想核心。
二、理性：我要知道真相的靈魂甦醒？
「循證公共治理」是「將經驗證據與治理原則結合的一種決策模式；它強調以多元資料、透明程序與跨域協作為基礎，讓政策不僅追求效率與效果，更兼顧民主正當性與公民參與」。如前面的定義所言，循證公共治理的首要目標，在於提升政策的透明度與正當性。過去的政策制定常依賴經驗或政治直覺，容易缺乏一致性的判準。循證治理透過資料與研究證據，讓政府的決策能公開檢視，並經得起社會監督。其次，它有助於改善治理效率。當決策能建立在系統化的資料分析上，資源分配更能符合需求，減少重複與浪費。接著，循證治理同時也是民主治理的「平衡輪」（balance wheel）。當多元價值與利益衝突時，循證機制能提供一個相對中立的討論基礎，使決策過程更具理性化。最後，在面對全球化、數位化與後真相社會的複雜挑戰時，循證治理提供政府一種更具適應性的工具，幫助公共決策更靈活地調整，並增進社會的信任基礎。
很多讀者可能以為，循證公共治理的運作仰賴量化資料的產製，那是一個嚴肅的誤會！循證公共治理所仰賴的是「多元」的資料來源，這些證據並非僅限於統計數據或隨機對照實驗，而是包括不同層次與性質的資訊，大約分成下面五個面向。首先，是來自學術研究的科學文獻，這些能提供政策成效的量化估算與比較。其次是新近的研究成果或政府委託的專案報告，能針對特定問題提供最新解方。此外，專家意見與顧問報告亦是重要來源，尤其在資料不足或時間有限的情境下。再者，利害關係人的偏好與價值觀，能補充政策的社會可接受性或是公共政策的政治可行性。最後，公務員的專業經驗與實務判斷，也是不可或缺的循證資源。這些資料種類相互補充，構成循證治理的多層次證據基礎，使政策決策不僅有數字的支持，更兼顧價值與脈絡。
當然，循證公共治理的應用涵蓋政策過程的每個階段。第一，政策預評估：在政策發展與工具選擇上，證據能幫助政府辨識社會需求，並比較不同政策方案的可行性與成效。第二，政策的過程評估：在公共計畫的執行過程中，資料可用於即時監測與調整，確保政策在現場推動時能靈活修正。第三，政策的結果評估：政策執行告一段落後，特別需要系統性資料進行結果成效評估，作為後續修正的依據。當然，除了政策循環，循證資料還廣泛應用於跨部門的治理，例如人口資料能支撐教育、健康與社會安全網設計，能源與交通資料則是永續發展的重要基礎。在數位治理的新情境下，生成式AI（GenAI）與檢索增強生成（RAG）等技術，亦開始被應用於輿情監測與政策分析。這些應用不僅拓展了循證治理的範圍，也為公共決策提供新的工具與挑戰。
不過，過去為解決公共問題應運而生的公共政策發展，還是不時要面對選舉主義（electoralism; Karl, 2000）、不知情的民意（uninformedopinion; Fishkin, 2018），以及菁英主義（elitism; Michels, 1962）的干擾，民主治理的終極問題是冷靜的科學發現與熱絡的政治活動可以並存嗎？事實上，當代醫學在過去和巫術是無法區別的，隨著以人為中心的人本主義需求在17世紀興起，由科學方法所發掘出來面對疾病的有效治療途徑，引導人類的醫學逐漸從迷信巫術轉為科學發現的專業領域，也就是「循證醫學」（evidence-based medicine）的起源。從這個過程中我們可以看見，循證公共治理除了要面對資料品質的問題外，探索疾病成因的過程中，人們願意臣服於有效思維方法的心態，是擺脫醫療巫術的關鍵所在。相反地，這也是為何英國作家與社會評論家安卓‧連恩（Andrew Lang, 1844-1912）會說：「人們使用統計的心態，好像是一個喝醉的人，靠在路燈桿上求取支持，而不是尋求（事實的）光照。」 1

1原文如下：“He uses statistics as a drunken man uses lamp-posts for support rather than for illumination.”

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