五南官網-傳播新制度經濟學：傳播史、政策、管理與產業組織

第一章  理論基礎

以經濟的分析方法來研究傳播產業或是傳播現象，主要援引經濟學的兩個理論脈絡：一為產業經濟學，另一個是政治經濟學。1在這兩大理論傳統的牽引之下，傳播學門出現了兩個次學門，分別是媒體經濟學（media economics）和媒體政治經濟學（political economy of media）。
這兩大傳統，位處政治光譜的兩端，媒體經濟學延襲了主流經濟（新古典）理論的右翼傳統，媒體政治經濟學則是繼承了馬克思主義經濟學的左翼資產。
在傳播學界，受到這兩個理論傳統的影響與制約，對於傳播制度與政策的分析，幾乎都是集中在兩種極端的制度或體制間的往返辯駁：公共（public）與市場（market）。
這種非公共即市場的思維邏輯，固然在過去數十年間獲得豐富的研究成果，卻也限制了傳播的經濟（與管理）研究的諸多可能性。本文的目的，則是探討另一種取徑的可能性—新制度經濟學作為一種傳播研究方法。
新制度經濟學，自從兩位經濟學家寇斯 （Ronald Coase）與諾斯（Dauglass C. North）在1990年代接踵獲得諾貝爾經濟學獎以後，2在經濟學界的影響力與日俱增，有漸成顯學之勢。這篇文章的主旨在於指出，新制度經濟學的研究方法不但對於擴大傳播經濟研究的視野有極大的幫助，事實上，寇斯本人的著作本來就有很極大一部分是針對傳播產業，寇斯與傳統傳播領域的著作也有許多的對話。然而，寇斯的著作在傳播學界卻鮮少受到重視，也幾乎沒有人認為寇斯是「傳播學者」。
本文首先試圖為寇斯與新制度經濟學在傳播學界不被重視提出解釋，第二節初步探討寇斯的傳播思想，第三節則是分析新制度經濟學的研究方法在傳播領域應用的可能性。最後則是探討新制度經濟學對當下傳播研究的意義，以及其與傳播政治經濟學、傳統的傳播（媒介）經濟學之間的關係。
 
壹、對傳播新制度經濟學的誤解與忽視
新制度經濟分析在台灣、乃至全球的傳播學界能見度如此之低，主要有三個可能原因。一、未能區分新舊制度經濟學間的差異；二、與新古典主義的混淆；三、左翼傳統在台灣的傳播學門經濟分析中佔據了主導地位。

新舊制度經濟學的差異
傳播學界並非沒有制度經濟學的理論傳統。以加拿大為基地的傳播政治經濟學脈絡，從殷尼斯（Harold Innis）、史麥塞（Dallas W. Smythe）、到貝比（Robert Babe）早期都是從制度經濟學的角度出發，研究傳播現象。Mosco（1996）便指出，「左派的異端立場，主要是從制度經濟學與馬克思主義的取向，汲取論述」。
然而此制度經濟學非彼制度經濟學。Mosco所說的制度經濟學，在現在的經濟學領域一般被稱之為「舊制度經濟學」。舊制度經濟的代表性人物包括康芒斯（John. R. Commons）、密契爾（Wesley Mitchell）等等。舊制度經濟學之所以對左翼傳統有重大影響，主要原因在於舊制度經濟的研究重心在於強調文化、風俗、習慣等等的「制度」對於經濟的影響力，並駁斥新古典主義一貫只強調價格（市場）的決定性力量。這樣的研究取徑，自然是相當投合左翼分析的脾胃的。
就「指出市場力量的限制」、挑戰新古典主義的基本假設這點來說，新、舊制度經濟學的確是有若干的共同點。但是寇斯指出，舊制度經濟學的問題在於反理論，因此留下來的，幾乎都是沒有理論價值的材料堆砌而已。新制度經濟的分析超越舊制度經濟之處，在於提出一套理論性的分析方法—價格（市場）機制的運用是需要的成本的，來探究新古典主義的限制之所在。
但是新制度經濟的分析方法歧途於左翼分析之處在於，新制度經濟的分析並不是要推翻新古典主義的基礎，而是要修正他，指出其不足之處。或許也是這樣的歧異點，讓許多左翼傳播學者輕易地便將新制度經濟學劃歸在新古典主義的大旗之下。

與新古典主義的混淆
國內學者羅世宏（2003）提到寇斯定理時，將其歸類為「芝加哥經濟學派」。即使是一度以傳播制度經濟學者自居的加拿大傳播學者貝比，也錯誤地將寇斯歸類為新古典主義學派（Babe, 1996）。Posner（1995）便指出，並非所有在芝加哥大學任教的經濟學家都是芝加哥學派，寇斯便是個典型的例子。3
羅世宏（2003）所說的，「新制度主義以產權私有為優，卻未能證成私有化的產權配置是將（特別是政治及文化生產的領域的）（負面）外部性予以內部化的最佳或唯一手段。」這事實上也是對於寇斯定理的誤解。寇斯定理的要旨在於指出，在交易成本為零的狀況之下，只要將產權界定清楚，資源指派給誰，將無關資源使用效益的最大化。寇斯的這項推論，我們得從兩個層次來理解。
首先，寇斯指出，交易成本為零的狀況在真實世界中並不存在（也就是新古典主義所假設的狀況），因此他認為討論交易成本為零的狀況沒有太大的意義。這也就是說，在真實的世界中，產權的配置確乎是會影響效率的—因為市場的運用是要耗費成本的。因此，在寇斯眼中，價格或是市場機制絕非資源配置的「唯一最佳」手段。
其次，寇斯所說的將「產權界定」清楚，是指運用特定財產權利的明確判決或指派，至於財產權是劃歸給私人或是政府，則是另外一個層次的問題了。換言之，寇斯從未有「產權私有為優」的這樣的論述出現。
至於說新制度主義「未能證成私有化的產權配置是將（特別是政治及文化生產的領域的）（負面）外部性予以內部化的最佳或唯一手段。」則是一項相當奇怪的說法，寇斯對於經濟理論最大的貢獻之一，正是在於推翻庇古（Cecil Pigou）所提出的「外部性」（externality）問題，又何來證成外部性效益最佳化與否的問題呢？寇斯（1988）認為，「我的文章（指社會成本問題）的主要目的之一，就是在於證明，這些不良影響（harmful effects，也就是一般所說的外部性）可以像其他生產要素一樣來處理。這些不良的影響，有時應該加以消除，有時則否。要得到正確的結論，並不需要使用像「外部性」這樣的概念。」
Creative Commons運動的健將雷席格（Lessig, 2004）便指出，寇斯定理有兩種，一為「適當的」寇斯定理（proper-Coaseans），以及「產權的」寇斯定理（property-Coaseans）。產權的寇斯定理，顧名思義，唯產權是問，所有的資源都應該被產權化。對寇斯來說，產權絕對不是一件可以這樣簡化的事。在〈聯邦通訊委員會〉（The Federal Communication Commission）一文中，寇斯（1959）即已指出，「所有的財產權都會阻礙人們使用資源的能力，我們必須確認，這樣的阻礙所獲得的好處大於它所帶來的損害」。因此，在決定要把產權指派給誰之前，我們得先確定，資源的配置是否該與產權有關。
這當然不是說新制度經濟學和新主古典經濟毫無關係，或是沒有研究脈絡上的相承之處。North（1993）指出，新制度經濟學並不是要推翻新古典主義、以及找出無效率市場的解釋原因，而是奠基在新古典理論之上，修正與延伸它。新制度經濟學接受資源有限，因此必然有競爭的假設—個體經濟學選擇理論取徑的基礎。新制度經濟學放棄的是新古典主義的工具理性—新古典主義是假設制度不存在的理論（institution-free theory）。
在工具理性的世界裡，制度是沒有必要的，理念與意識型態無關緊要。但是事實上，我們只擁有不完整的資訊和有限的心智來處理資訊，因此，人類藉以建構交換體系的互動是有所限制的。在這樣的世界裡，理念與意識型態扮演了重要的角色。
新制度經濟學如何延伸或修正新古典主義？除了修正對於理性的假設以外，諾斯加入制度作為一個關鍵性的限制，以及分析交易成本作為制度與生產成本間的鏈結所扮演的角色。新制度經濟將理念與意識型態整合進經濟理論的分析當中，把政治視為是經濟表現的關鍵因素、作為不同經濟表現的促成因素、以及無效率市場的解釋原因。
從這個角度來看，我們其實也可以說新制度經濟學恢復了主流經濟學研究的「政治經濟學」傳統。就這個層面來說，我們甚至可以說新制度經濟學和批判的政治經濟學有其共同之處。寇斯（1993）本人也將將其在1951年移民美國以後，針對美國廣播電視產業的研究稱之為「廣播與電視的政治經濟學」（political economy of radio and television）。

左翼傳統在台灣的傳播學門經濟分析中佔據了主導地位
早期台灣的傳播學研究，絕少把關注的重心放在傳播機構是存活在市場機制底下，或是它本身就是個商業組織這個面向上面。自1990年代以降，在台灣的傳播學界，如同馮建三（2003）所指出的，「傳播政治經濟學」幾乎被等同於就是「批判的傳播政治經濟學」。稍後也漸次興盛的「傳播管理」或是「媒體經濟」領域，則是擷取新古典經濟理論的產業經濟理論，研究的重心在於產業結構對於組織行為與績效的影響。
在左右夾擊，加上對於新制度經濟的誤解，傳播新制度經濟學在台灣的研究幾乎是一片沙漠。

貳、消失的傳播研究奠基者：寇斯的傳播思想再發現
很難想像，一個一生的學術著作幾乎有半數與傳播產業相關的諾貝爾經濟學獎得主，卻全然不曾引起傳播學界的注意。依據Menard（2000）所選編的科斯著作目錄，截至2000年1月為止，科斯一共出版了五本專書（另有兩本小冊子），發表了83篇文章（包括報刊雜誌的短論）。一般針對寇斯的介紹文章經常會提到，寇斯雖然著作不多，但是幾篇重要的論述卻影響深遠。其實這樣的印象未必正確，數十篇論文加五本專書，就算不能算是多產的學術工作者，卻也絕對不能稱之為著作有限。
五本專書中，兩本與傳播產業有關，一本是1950年出版的《英國廣播：針對壟斷的研究》（British Broadcasting: A Study in Monopoly），另外一本是1968年出版的《教育電視：誰該付費》（Educational TV: Who Should Pay?），83篇文章當中，則是有13篇探討傳播產業的議題。這當中最著名的，應該是〈聯邦通訊委員會〉 一文，另外一篇影響深遠的論文〈社會成本問題〉（The Problem of Social Cost, 1960） 則是〈聯邦通訊委員會〉一文所提出的概念的延伸。此外，寇斯還寫了數篇探討廣告、言論自由、廣播的賄賂的文章，較少受到經濟學界的注意。
除了有大量的作品處理傳播產業的問題，寇斯和一般的經濟學家不同之處在於，寇斯是一位和傳播學界有所對話，對傳播領域的問題意識有所知覺的經濟學家。寇斯（1966）曾經為文分析與評論史麥塞任職聯邦通訊委員會期間對於傳播資源分配的看法。此外，在許多論文當中，我們也可以看出寇斯對於傳播學界的動態是有所掌握的。
寇斯的思想之所以很輕易地就被歸納在新古典主義的大旗之下，很重要的一個原因，是寇斯主張無線電頻譜應該採用拍賣（市場）競價的方式來分配，以及寇斯對於公共電視制度所採取的懷疑態度。
寇斯認為，多數傳播學者對公共傳播制度的支持，其背後的學理是很難經得起理論和歷史考據上的檢驗的。綜觀寇斯對於電視產業的分析，寇斯認為：

就歷史層面來看，英國公共電視制度的出現純屬偶然
寇斯（1947, 1950, 1954）指出，英國廣播公司之所以成為公用事業，真正的原因是相當奇怪的—電報因為屬於郵局的業務，因而一併被國有化了。電報被定義為以電力來傳遞訊息，廣播也是，因此廣播被認為也是電報的一種，管制權被一併賦予郵局。廣播剛出現之際，郵局對擁有廣播的壟斷權很焦慮，因為當時有些企業想要擁有這個權利，去過美國的人也聽到廣播在美國的混亂情況，郵局的決策當局當時認為，要避免這些問題的唯一方法，便是壟斷。換言之，各國引以為標竿的BBC公共服務，根本不是出自什麼公共領域的文化理想，而只是歷史的偶然，加上主事者怕被冠上圖利財團而便宜行事的作法。

就理論層面來看，所有的資源都是有限資源，不獨無線電頻譜
無線電頻譜在過去被傳播學者認為應該是資源有限的公共財，應該由國家（或是獨立組織）來分配，不能被少數特定人所獨佔。寇斯（1959, 1962）對此的回應是，幾乎所有在經濟系統中使用的資源（不單是廣播和電視頻率）數量都有限，因而都是稀缺的，人們的需要總是大於供給。土地、勞動力、資金都是稀缺性資源，但其本身卻並不要求政府管制。寇斯也同意，必須存在特定機制，被用於在眾多提出權利要求的人當中，確定誰能使用這稀缺資源。美國經濟制度中常用的方法是使用價格機制，這樣分配資源給使用者無需政府管制。寇斯認為，無線電頻譜在資源的屬性上，並沒有像傳播學者所指稱的那樣特殊。

行政組織的慣性，讓公共的理想不可能落實
寇斯（1966）認為，我們不能期望FCC這一類的管制委員會會依公共利益行事，尤其是希望這樣的公共利益能長時間維持。寇斯並不是說，管制機構的主事者必然會與指派他的政治當權者意見一致，而是任何的管制機構，即使有著全世界最佳的善意（來維護公共利益），也做不到這一點。一個組織在一開始或許可以很有彈性，但是終究不免會採取某些作法或是組織形式，導致其思維與政策選擇的範圍受到限制。在這樣的限制之下，管制機構或許會試圖尋求公共利益之所在，但是它不可能找到能夠根本改變其已然被決定的政策前提的可接受接決方案。

決策資訊的不足，導致管制機構無法做出符合公共利益的決策
寇斯（1959）認為，美國過去的無線電頻譜分配方式是無效率、沒有彈性、並且被政治和其他壓力所左右的。聯邦通訊委員會不可能擁有每家獨立公司的經理人才會具備的資訊—他們會如何運用這些頻譜，即使只是要獲得部分的資訊，也要付出很大的成本。
有些學者將政府進行管制之前存在的混亂，歸因於私人企業和競爭制度的失敗，但是寇斯認為，問題的真正原因是沒有在這些稀缺性資源中建立產權。
寇斯認為，當聯邦通訊委員會以公共利益之名，用審議的方式來授予無線電頻譜的使用權，卻又不向廠商收取任何的費用，事實上等於是在贈與私人企業。寇斯將這樣的政策稱為「富人的抒困計畫」（a poverty program for millionaires）。
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