五南官網-中國決策：領導人、結構、機制、過程

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政治、公共事務-國際關係-中國大陸研究
中國決策：領導人、結構、機制、過程

作　　者：趙建民
出版社別：五南
出版日期：2018/01/05(1版3刷)
ＩＳＢＮ：978-957-11-7390-0
書　　號：1PS5
頁　　數：500
開　　數：20K
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定　　價：380元
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　　中國大陸的高層決策經常被稱為黑箱作業，外界諱莫如深。本書自中共黨國體制的宏觀結構，包括最高決策機關結構和功能的演變、最高領導人的統治方式和他和其他領導人間的互動方式、以及其他制度（如黨政機關的決策權）和非制度（如最高領導人退居二線）因素，探討中國高層的決策過程與機制。90年代以來，中共決策專業化和多元化的趨勢逐漸明顯，但利益的牽制使得過程冗長、斷裂，集體決策在後鄧小平時期才出現。本書提出中共的「情境決策」模式，藉以整合正式制度和非正式制度間、黨政之間、不同時期領導人的角色變化以及不同議題的決策過程。本書理論與實際並重，是第一部針對中共決策做系統性研究的中文著作。

趙建民博士現任文化大學中山與中國大陸研究所講座教授，曾任政治大學國家發展研究所特聘教授、所長，美國喬治華盛頓大學資深傑出教授、美國威斯康辛大學客座教授，並在加州大學洛杉磯分校短期講學。趙教授曾任著名期刊Journal of Chinese Law and Government和 Journal of Contemporary China 客席主編，曾赴美國史丹福大學、杜克大學、密西根大學、新加坡國立大學、德國杜賓根大學等學府擔任訪問學者，並經常應邀至全球著名學府演講。趙教授出版專書十二本，包括Remaking the Chinese State ( 2001)；當代中共政治分析（1997）；威權政治 （1994）；Assessing Lee Teng-hui Legacy: Democratic Consolidation and External Affairs ( 2002)；中華人民共和國立法與選舉制度（2001）；Taiwan on the Threshold of the 21st Century (1999)；兩岸互動與外交競逐（1994）等。

摘要

早期西方的中國研究以極權政黨為核心，陸續開發了理性模式和權力模式等決策研究途徑。自改革開放以來，決策參與者增加，「權威脆片化」理論強調權威斷裂，政策制定的過程分散、冗長。本書自「後黨國體制」的宏觀結構、領導人以及制度化和非制度化等因素，探討中國高層的決策過程與機制，提出「情境決策模式」藉以整合正式制度和非正式制度間、黨政之間、不同時期領導人的角色變化以及不同議題的決策過程。

第一節  國家決策相關理論
    政治既涉及國家資源分配，則如何決定誰分多少？過程為何？這些問題自然是政治學界所最關心的。早在公元前四百年，古希臘歷史學家修西得底斯 （Thucydides）在其經典名著《培羅波尼西亞戰爭》（Peloponnesian War）一書，探討古希臘城邦決定有關戰爭、和平與聯盟等相關問題時，發現城邦領袖對環境的掌握十分精確，修氏不但分析當時決策者所面臨的具體問題與其對所處環境的體認，還分析決策者心理層面的恐懼與榮譽等因素，開啟人類對決策研究的先聲。
    古典決策研究法受經濟學和企業管理的影響，承襲歐洲中古世紀啟蒙運動以來對人類與生俱來的理性觀點，思考上傾向邊沁的功利主義（utilitarianism） ，認為人類在面對選擇時，必然會理性地對所有可能選項進行利弊（utility）和可能性（probability）評估，以便做出最佳抉擇。 
    政治學界迄今最具代表性的決策研究，當屬艾里生（Graham T. Allison）所撰《決策本質》（Essence of Decision）一書，他以1962年古巴飛彈危機為例提出三種決策模式，其中第一個模式便是理性行為者模式（rational actor model），認為大多數政府決策，都有意或無意的印證古典經濟學有關行為者以理性模式決策的假設。理性行為者決策模式將國家視為步調統一的行動者，在制定政策時，會理性的將不同政策目標和利弊得失納入考慮，基於人性趨利避害的傾向，「理性人」必會對各選項逐一比較，本於利益最大化原則選擇最佳方案，因此，決策過程包含目標設定和選擇，其中涉及目標、選項、利弊後果、抉擇等核心概念。 
    理性行為者模式深受西方自中古世紀啟蒙運動以來，對人性持樂觀看法的啟迪，並受古典自由經濟學派影響，受到的質疑也不少。批評者認為，將國家視為步調一致的理性行為者不但過於簡化政府決策過程，也不切合實際。政府在處理問題時，不可能掌有充分資訊或選項，考慮的也不會是單一目標。對此模式批評最烈的，便是著名經濟學與政府管理學學者塞蒙（Herbert Simon），賽氏認為決策者不可能就所有選項，在充分掌握資訊並在充足時間範圍內，進行全面評比；通常的情形是，決策者必須在資訊和選項皆不全面充分的條件下，找到符合某些既定目標的低標方案，因此，政府決策不可能是「充分理性」而是「有限理性」 （bounded rationality），最終結果與其說是「最佳選擇」（optimizing）不如說是「滿意的選擇」 （satisfying）。  鑽研國際衝突的著名學者謝林 （Thomas C. Shelling ）提出類似看法，認為決策者固然應力求理性，但實際上，充分理性並不一定最可取。  面對來自自由主義學派和多元主義者的批評，艾氏在修訂「決策本質」再版時，似乎也承認理性行為者模式有些過時。 
   艾氏所提的第二種決策模式是組織過程（organizational process model）或稱組織行為模式（organizational behavior model），此模式承襲理性行為者模式所提行動與選擇等概念，但自政府組織運作面向對決策過程得出不同看法。組織行為模式認為，政府乃由一群半封閉但各有獨特功能、彼此連繫相當鬆散的組織結合而成，各機關通常迴避風險，優先處理急迫性問題，難有長遠規劃，除非重大災難發生，否則墨守成規和因循舊制的組織文化特質顯著，官僚機關習於爰引例行程序（routines）辦事，無法因應快速變遷環境。在處理重要決策議題時，官僚體系並未享有充分權力，經常需要高層協調，不幸的是，上位領導者對組織行為的掌握通常是成事不足敗事有餘，難以擔當機關協調之重任。 
   艾氏所提的第三種決策模式，是政府或官僚政治模式（governmental or bureaucratic politics model）。官僚政治模式源自組織行為模式，但與前一模式最大差別在於不認為政府高層有足夠掌控與協調政策步調的能力，也不認為政府行為能協調一致。認同這類決策模式的人認為，政策形成乃由許多目標與想法並不一致且彼此間可能存在競爭關係的官僚機關，彼此交易與折衝的結果，政策制定過程也不一定理性，而是官僚體系間相互拉扯（pulling and hauling）的結果。因此，政策產岀可能不是個單一政策，而是與原先規劃完全不同的許多不同政策組合，此說法既有異於官僚體系理性一體的觀點，也與官僚組織依制式標準作業的機械式決策不同，強調的是官僚權力與政治考慮，結果是政策產出往往無法取信於民，讓人有決策者玩弄政治之感。 
    與理性行為者模式相同，組織行為模式與官僚政治模式也不乏批評者。評論者一方面認為後兩種模式重疊部份多，另方面又認為面對危機決策時，官僚體系的反應也與平時不同，不能一體視之。魏爾緒（David A. Welch）的研究證明，組織行為模式與官僚政治模式不完全能解釋「古巴飛彈危機」，因為官僚體系的既定標準作業程序無法應對危機，在危機出現時，即便軍事官僚體系都不一定會遵守標準作業程序。 

第二節 黨國蛻變與中國大陸決策
1949年，毛澤東領導建立中共政權乃人類歷史嶄新的統治方式。政治上空前專制，經濟上則終結行之數千年的私有制經濟，採行集體主義式的公有制，對內排斥並消滅中國傳統文化，對外則熱衷輸出共產主義意識形態。因此，西方學界稱它做「極權主義模式」，也就是所謂的「黨國體制」。在人類所歷經悠久專制政治的經驗中，極權專制對人民的管制最嚴密與絕對，一般認為，極權專制包括三個核心概念：一元化權力中心、特有的意識形態，以及動員式群眾運動。  毛澤東時期的中共政權符合此統治方式，學者蘇紹智將之稱為「高水平極權主義」，因為這個政權的核心是個「全權政黨」，統整黨、政、軍、法、經濟、文化、意識形態等所有與人民有關的各面向，這也就是「一黨專政」的意義所在，在此「全權政黨」統治下，國家控制人民生活的每個層面，社會領域沒有公共空間，個人受到壓抑而有「原子化」趨勢。  
毛統治時期，黨國雖掌有強大決斷力且有形或無形的一體化管控機制如影隨形無所不在，但從決策類別而言，卻也可能出現不同的型態。第一個類別是黨國體制鞏固、中央統制力強大的「一元化」領導，決策中樞產出的號令嚴明，最高領導人地位不容挑戰，有人以毛統治（Mao in command）稱之。第二個類別是高度控制的「有限多元」，為了不同目的，不同部門或地方黨政機器在不同時期可獲得較多發言權，如「大躍進」時期，中央下放給地方較多權力，這段期間毛澤東的許多重大政策都在和地方幹部會面的場合中發布，而文化大革命期間不同派系與團體的競爭與對抗，表面上，已到了失序地步，但卻是一種收發自如的大規模動員式群眾運動，不同團體循不同管道將訊息遞送到最高決策核心，管控機制其實並未鬆動。第三個類別是官僚體系的運作和決策，有時發揮較大功能。
1980年代的改革開放政策改變了中國大陸的政權性質，基本上，內外興起三大趨勢觸動黨國體制蛻變， 使中國大陸高層的決策型態、過程、參與者和影響因素也隨之改變。第一個變化是市場化趨勢衝垮原來黨國體制的制度和文化基礎，為多元勢力提供有利基礎。放權讓利改革思潮給予地方政府更多決策自主性，有時甚至挑戰中央法令，權威不再是單純的自上而下的「一條鞭式」；市場開放擴大經濟和非經濟領域的公共空間，不同社會團體如雨後春筍出現，為市民社會興起奠定基礎。 以利益驅動的社會經濟發展為不同的利益團體創造機會，尤其是從事所謂戰略工業如石油、礦產、核能、國防工業的大型國企以及大型國家銀行，對內政和外交決策有相當影響力； 國有資產管理者、大型國企負責人、有決策權的金權仲介者，以及海外中資機構負責人，形成新的權力資本集團。  另如地方勢力、黨國體制內的不同部門、團體都積極介入決策以期獲得更多利益與資源，地方在中央決策機關的代表性大幅增加， 這使最高領導人必須具備豐富的地方工作經驗。企業（包括媒體）市場化不但增加大型國企介入決策的機會，也使媒體因競爭而升高對公權力的監督力度，迫使公部門決策時，必須考慮民間的不同意見。第二個變化是國際化趨勢，與國際社會更密切接軌表示更多政府部門得以與聞決策，決策不再侷限於傳統的外交單位或政府高層，當對外投資增加也給予從事海外投資、借貸、外貿等不同大型國企以影響政策的機會。第三個趨勢是資訊革命，大量網民（大陸上網人數已超過5億）出現使網民參政逐漸活絡，不論對內政或外交議題都積極表達意見，和市民社會發展相互激盪。 
三種趨勢對既有決策機制和過程造成巨大的影響，可歸納為下列三方面：（一）決策不再完全由中央主控的「一條鞭式」，過去任何決策都有主管機關，來自不同渠道的訊息和要求，都會匯聚於此單一渠道再向上流通，再根據性質決定決策層次。但多元參政的結果是官僚體系權威的斷裂（fractured authority），黨國統治力下降，譬如對外政策方面，經貿部、國家發改委、中央銀行甚至解放軍都成為新的決策參與者， 使決策過程建立共識的需求更迫切也更困難；（二）市民社會逐漸興起，多元決策型態底定，雖然國家力量仍然遠高於社會，但人民用以發抒情緒的管道急遽增加，改變了原來的「國家／社會」關係以及決策方式和過程；（三）決策不再是指示與接受命令的縱向關係，橫向聯繫與決策也一樣重要，不惟中央與地方的「條塊」關係丕變，不同層級的地方政權間的「塊際關係」也出現變化。近年，大陸出現「經濟協作區」概念便是此橫向決策案例。 

第三節 學界有關中國決策研究
西方學界對中國決策的研究，受到前述學界大環境的影響甚深。早期的研究便以極權政黨為核心，向外附加內容包括前蘇聯獨裁者史達林所創的中央控制式統籌經濟、毛澤東個人權威，以及高度動員式群眾運動和暴力傾向等。美國學者包大可（A. Doak Barnett）的成名作「中國的幹部、官僚體系及政治權力」一書，便以訪談資料敘述共產黨對政府的滲透和控制。  劉易斯（John Lewis） 在「共產中國的領導階層」一書中，對中共黨的結構和意識形態有詳盡描述，  舒曼（Franz Schurmann）在其經典作品「共產中國的意識形態和組織」一書說明，共產黨以及馬列意識形態對中國社會的穿透已成功統一了紛擾的中國。 
台灣學者雖未使用「極權模式」一詞，但研究成果其實與此模式相近，但更多集中在毛時期極權體制的紛爭、群眾運動以及暴力傾向。 毛時期展現的極權模式特徵之一便是它的「外來性」，論者認為源於西方的馬列主義意識形態，支配毛政權的行為模式，因此才會在愛好和平的中國人掀起腥風血雨的巨浪。在這時期，西方學界眾多有關中國的研究中，唯一使用不同研究途徑的便是白魯洵（Lucian Pye）和他的門生索羅門（Richard Solomon）。白、索師徒兩人認為，毛澤東雖倾全力掃除中國「封建傳統」，但中共政權運作仍以中國文化為本，尤其中國文化最精華部分，譬如關係網絡、父權領導、統制與被治間的扈從關係、害怕動亂等，也都在毛政權一一展現，但以文化為支撐的政權也易快速崩解。 
文革時期的高層派系鬥爭以及各地出現的集體械鬥與衝突等現象，徹底粉碎了極權模式對中共一元統治和高度集權的假設，毛澤東重視（否定）文化的因素似乎印證白魯洵「文化研究途徑」的正確性，迫使學界做出反省，認為對中國政治的理解必須建立在傳統文化及知識的基礎上，同時並應重視非正式組織（如派系）角色。文革紛擾似乎又說明，中國大陸並沒有被極權模式所說的具有主導性、有系統的思想體系和意識形態所支配，而領導階層內部的矛盾和衝突，也非極權模式自上而下一條鞭式垂直控制的統治形態所能解釋。國家與社會的關係，不是單方面的控制與被控制，因此中國研究急需挹注新的研究方法。
文革展現與過去不同的政治運作，迫使學界重新檢討中國研究的方法。受到文革中各地不同團體尖銳對立的影響，其中一個新研究途徑便是團體研究法。 自決策的角度而言，70年代西方的中國研究學界受到前述政治學界有關決策理論影響，提出幾個頗具開創性且影響深遠的新研究途徑。
一、	理性模式（Rational Model）
從中共建政後的政治經驗中提煉的極權主義模式，認定政策制定乃是一元化垂直命令的結果，此論述不為理性論者接受，他們主張在政策制定和分析過程中，大陸領導人也十分重視政策對國家經濟造成的影響，以及外在環境變化與中國大陸的反應，並認為過去大陸內部其實有一群理念相近的決策集體，在面對問題並制定政策時，會對不同選項進行評估、協調步調並以國家利益為重。因此，政策產出是理性辯論、國家利益、內部協調等過程的產物。持這種看法的代表人物便是包大可（A. Doak Barnett），他在 1974 年出版的《不確定的道路》（Uncertain Passage）一書中，認為中國大陸領導人對所處環境及面對問題的反應是理性的。  何漢理（Harry Harding）使用相同研究途徑，認為中國大陸領導人不斷嘗試不同的組織結構與運作方式以增強統治力，而官僚體系「理性化」便是方式之一。 
以理性模式研究中國大陸的政治發展，顯然受到政治學界對政策研究所提理性研究法的影響，此一新途徑固然予海外學界研究中國大陸指點新的研究方向，但在適用上仍有限制，因為決策理性化必須建立在兩項重要前提上：一是充分資訊及充裕時間以便作政策的理性選擇；二是建構明確的利弊得失與優先順序選項以供理性選擇，但實際上，中國大陸的許多政策皆由最高領導人拍板決定，並不一定會考慮這兩項前提。
二、 權力模式 （Power Model）
文革時期的高層權力運作多出自領導人或派系領袖對權位的考慮與爭奪，強調個人或派系的權力與利益，這與國家利益難以關聯，政策制定或變化似乎並不理性。麥法夸（Roderick MacFarquhar）和白魯洵開啟這扇領域，麥氏認為文革的起源不只是官方的兩條路線鬥爭，權位之爭也是因素，  白魯洵則認為雖然中國政治的基本動力在於「求同」，但派系可提供中國官場上迫切需要的安全感，因而威脅到「求同」的政治運作原則。 
權力和派系研究途徑一直是港台的中國研究學界所最偏愛的模式，  早期以派系為研究途徑的學者，研究主題包括（一）中共內部鬥爭究竟是權力之爭或路線之爭？（二）派系如何形成？如何分類？如何運作？（三）派系之間如何互動？（四）中共黨內，兩條路線之爭的歷史背景、沿革、影響為何？（五）高層領導人和派系間的關係為何？如何領導派系？假如說西方學界在70年代所提權力／派系模式或多或少是受台灣學者啟迪的話，應不為過。但美中不足的是，台灣學者固然掌握中國大陸政治變化的精髓，但理論建構力不足，研究結果多流於歷史事實和事件描述，結論則偏向鬥爭面，而未能進一步理論化。
三、官僚政治及脆片化權威結構模式 （Fragmented Authoritarianism Model）
受政治學界官僚政治決策理論影響，並結合70年代中國研究學界淬煉的新理性模式與權力模式，再加上學者對中國社會歷經文革洗禮的新體認，部分學者認為自1950年代後期以來，中國大陸長年的分權治理 （如大躍進時期和70年代初期）使中國社會出現蜂窩狀（cellular society）斷裂組織形態，至少在經濟決策上，地方敢於違抗中央旨意或阻撓下情上達，在此學術背景下，李侃如 （Kenneth Lieberthal）及奧森伯格（Michel Oksenberg）率先對中國政策制定的結構及過程提出詳盡研究，他們針對中國能源（包括石油、煤、水利）政策制定透過實地訪談，提出脆片化的官僚結構模式（fragmented authoritarianism model 或 fragmented structure of authority）研究途徑，  認為除金字塔權力結構最頂端的部分外，改革開放後，中國政治體系出現「權威脆片化」傾向，政策制定必須取得相關機關同意，但同級官僚組織間欠缺聯繫（disjoined）沒有一個機構能完全掌控決策整體流程。80年代以來推出新的財政分稅改革，地方獲得穩定的制度化財源，在對抗上級政策的要求上，自主性提升。 由於下位者受到威嚇性懲罰的風險已不若既往，使經濟政策制定者敢於以較強勢姿態爭取資源配置。
鑑於1980年代以來，大陸新經濟改革政策重心在於權力下放，但有關集權和分權的討論涉及三個面向，亦即價值整合問題、資源及權威分配問題、以及政策決定和執行問題，而脆片化權威結構模式最足以兼顧這三個層面的相關決策問題。 　稍後，李侃如和藍普敦（David M. Lampton）合編「後毛時期的官僚體系、政治及決策」（Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China） 一書，探討的政策領域更廣，包括軍事、教育、人事，以及經濟四領域的官僚體系運作，嘗試擴大脆片化官僚結構模式的解釋力。 　
「權威脆片化」理論並不否定中國領導精英階層理性決策的能量，但引入「蜂窩狀社會」概念並加入官僚威權結構運作，自三方面分析政策的制定過程，其特色如下： 
1. 政策形成並非出自一言堂，在形塑過程中，共識建立極重要；
2. 官僚體系內各機關間欠聯繫，但政策制定涉及協調及競爭，因此過程冗長、漸進；
3.中國大陸經濟改革以及地方分權的結果，固然充實地方的資源及籌碼，但中央對訊息的掌控能力也有所提升，因而在折衝過程中仍位於有利地位。
4.脆片化官僚結構模式在部、委與省級的情況最嚴重，但部、委以上或省以下的官僚結構權力仍相當集中，資源配置並不需透過脆片化官僚結構模式的協商方式。
5.鑑於官僚層級體系特質，在考慮中國大陸決策時，必須涵括下列領導體系： 
	核心集團（指中央政治局及其常委會）由二十五至三十五人組成，針對各方政策要求明確表達政策意向；
	第二層級包含核心集團的幕僚、黨內各種領導小組、研究室等；
	第三層級涵蓋國務院跨部會的部、委；
	第四層級包括執行政策的國務院各部委。
以下簡略說明此政策過程：
1.	建立共識：
謝淑麗（Susan Shirk）借用Edward E. Lawler的組織理論概念提出決策的「例外處理」原則（management by exception），認為80年代以後，中國大陸經濟決策權改由國務院處理，黨只管政策方向設定，因此國務院常委會便成為經濟政策之主要決策場域。在官僚層級結構中，必須等到各機關取得共識後才會形成政策。在這情況下，上級機關不會輕易改變已形成共識的決策，假如出現例外情況亦即共識難以達成時，改由上級協調，若再無法覓得共識，則交由黨中央作最後裁奪或只好擱置方案。  雅各布森（Linda Jakobson）新近有關中共對外政策研究，認同決策過程必須有效建立共識的說法，強調此共識尋求的運作準則適用於各層級決策系統，連最高領導人集體領導也不例外。 
「權威脆片化」理論的貢獻之一，便是肯定「平行決策」的重要，認為政策共識的建立含垂直和水平兩面向，如三峽大壩牽涉的中央部會包含長江流域規劃辦公室（現為長江水利委員會）、水電部、交通部、國家計畫委員會、國家科學技術委員會（現為科學技術部）、財政部等；地方層面則含重慶市、四川省、湖北省、上海市等。 
2.	政策制定過程分散、冗長並常分歧：
「權威脆片化」模式認為，中國大陸的決策並非一步到位，定形後的政策通常不是一個單一決策而是一組相互強化的政策組合（policy mix），以能源為例，中國大陸欠缺全國性的、系統性的能源發展政策，既有政策經常只是若干原則指示，難以判斷具體政策何時到位。在三峽大壩冗長的政策形成過程中，5個核心問題始終無法解決：
	三峽大壩的目的是防洪單一功能？還是多功能？
	水壩高度多少？低水位期最大正常水量多少？
	花費問題
	淤沙問題
	其他首次使用的技術性問題
3.	官僚體系內部協調：
政策執行不是自上而下的交辦，必須經常仰賴官僚體系內部不同層級成員間的協調，這是因為：
	對不明確的號令，下層官員經常置若罔聞；
	擔心地方喪失活力，因此經濟改革不斷向下放權；
	為免政策推動受阻撓，高層主動和地方協商。
   接著，李侃如和奧森伯格以三峽大壩（該書引用的另外兩個案例是石油和煤）為例，分析1950年代至1986年中國大陸的能源決策過程，得出如下結論： 
	自始，三峽大壩決策協調便不足，不同部門提供高層的評估並不相同；
	三峽大壩決策會因環境變化（如大躍進）以及官僚政策循環（如五年經濟計畫）有所調整；
	高層維護主要官僚體系的核心利益防止受害。
此過程充分體現各方勢力的折衝與討價還價，藍普敦以葛洲壩為例，說明預算折衝過程的緊張，在此，對壩高也有爭執，但負責內陸運輸的交通部則堅持高壩方案，因花費的是水電部的預算。 
又如湖北漢江經常水患，1958年國務院決定興建丹江口大壩，但涉及壩高、水壩功能（灌溉或防洪、發電）、遷移人口等問題，使協調談判過程冗長，1965年決定壩高152米，但湖北、河南兩省基於電力和灌溉考慮希望水壩更高，在兩省的提議下，1966年改為162米，但水位維持152米，湖北得到大部分的電力及防洪之惠，但河南卻得安置移民，湖北同意接受8萬河南移民。 
1980年代初，財政改革推出新的包幹政策是另一涉及中央和地方相互競價的政策，地方和企業竭盡所能希望提高留成比例。
「權威脆片化」模式雖取材於政治學界有關決策的相關研究，但卻代表中國研究學界對文革後的中國大陸，尤其是80年代提出改革開放政策後，研究方法和研究層面的反思和創新，徹底顛覆極權主義模式，為中國研究開創新蹊徑，就此而言，研究成果具有「典範轉移」效果。但批評與修正呼聲也隨之而來。李侃如和藍普敦試著擴大模式解釋力，將覆蓋面自能源領域擴大至軍事、教育、人事及經濟，同時也提出局部修正意見。綜合而言，批評意見包括下列兩大類：
一、 「權威脆片化」模式過度低估中央的能力
趙穗生及Carol Lee Hamrin認為，脆片化官僚結構模式固然掌握中國官僚體系自極權體制向市場轉型的若干亂象，80年代的中共高層決策也確實自個人獨裁向寡頭決策轉移，共識建立有其必要，但時至90年代，黨國體制結構已徹底商業化，官僚資本主義出現，政策制定過程涉及的協商及紛爭運作不同以往。  吳國光和陳一諮自80年代參與改革的經驗，認為政策不再由獨裁者一紙命令決定，必須建立基本共識並尋求支持以減少阻力，但此過程經常透過文書完成可稱為「公文政治」（documentary politics），而非面對面協商，在此過程中，不論自政策領導小組和起草小組的組成到方案送交相關討論，其實都充斥權力和資源競爭，實際協商的成分少，說服甚至威脅的成分多。  他們認為「權威脆片化」模式未觸及黨國體制權力退化過程中，國家扮演的角色也過度誇大中央的柔弱，因此，提議以威權官僚模式（bureaucratic authoritarian model）來解釋80年代以來的政治權威變化問題，因為中共統治仍為自上而下，黨的指令仍是主要決策依據，不論是協商或交涉過程都在黨操控的官僚體制內進行。
批評者認為，後毛時期的中國大陸權威仍相當集中（centralized authority），黨國體制內的一小群人包括高層領導、中央政治局常委、若干退而不休的老人掌有獨斷權力，雖然在形式上，權力運作已自個人獨裁轉向寡頭統治，但兩種統治方式卻交錯循環，最高領導人掌有重要人事任命權，並得隨時干涉決策，官僚體系內的階層權力關係依然絕對，最高領導集體間的關係並不和睦。 
另外，官僚體系的部門主義（compartmentalization）傾向使享有決策權的黨內各領導小組，必須在協調不同部門後才作出決策，這也使黨內領導小組和軍事、政法系統的決策體制，依然受制於個人權威。 
二、 90年代以來決策趨於多元化、專業化
自改革開放後，決策過程出現多元化和專業化傾向，不完全是權力和利益的交換，Hamrin和趙穗生已提及此點。藍普敦在「中國的外交和安全決策」（The Making of Chinese Foreign and Security Policy）一書中，以中國大陸加入世界貿易組職（WTO）為例，研究其決策過程，僅簡單帶到「權威脆片化」模式，並認為大陸的決策環境與過去已不同，出現多元化、專業化和分權化傾向包括： 
（1） 涉及科技、經濟、區域（含對台）及全球事務等對外政策領域，專業化和專職化趨勢明顯，政策往往不是外交部一個部門所能獨斷，決策部門對國內外智庫的研究成果更重視，人員以及機關的專業分工在國際經貿和金融方面尤其明顯。就此，專職化（professionalization）、專業化（specialization）及官僚體系專業分工（differentiation）成為中國外交決策之重要發展。在1980年代初，趙紫陽任總理時，國務院先後成立六個政策研究中心便是基於專職化考慮。 
（2）提出組合式多元化 （corporate pluralization） 概念， 政策形成過程中，參與的組織、團體和個人都有增加。制定政策時，幾乎所有中央部會都有權與聞，部會間協調不一定是因「權威脆片化」模式體系內部欠缺聯繫所致。因此，擔任協調的跨部會領導小組數量增加，甚至若干民間社團也能參贊外交決策。
（3）決策分權化：此於國際經濟領域最明顯，但在高層外交及國安方面則相對有所不如，省級地方參與涉外決策的程度提升，譬如1984年西南七省市自治區成立經濟協作會議試圖影響中央決策以增加該區域的投資，用以平衡過於重視沿海的經濟發展戰略。第二個例證，雖然韓、中遲至1992年才正式建立邦交關係，但遼寧和山東兩省早在1988年便得到中央默許，搶先爭取南韓外貿首訪團來訪，希望捷足先登與南韓開展經貿關係。第三個案例，是吉林省自1980年中以來，不斷向中央關說以爭取包括中、俄、兩韓、日、蒙在內的圖們江開發計劃。 
四、非正式組織模式
理性決策模式邏輯和官僚結構模式相近，都可歸納為廣義的制度研究途徑，但受組織學非正式組織理論以及新制度主義影響，加上文革期間的政治動員和非正式組織所發生的巨大效應。因此，以非正式組織研究途徑彌補正式制度為基礎的權力模式在70年代中期迅速開展，成為中國學的重要研究途徑之一。
羅德明（Lowell Dittmer）、金駿遠（Avery Goldstein）、黎安友（Andrew Nathan）、鄒讜（Tang Tsou）等人認為，人的因素（personalistic）在中共高層政治仍扮演關鍵性角色，提供非正式組織（如派系）在權力運作上很大的空間。黎安友認為中共政治易形成上下聯動的恩侍關係（patron-client relationship），他將之稱為派系，  羅德明傾向非正式政治（informal politics）一詞，  鄒讜則結合黎安友的派系概念、羅德明有關非正式政治的說法，以及金駿遠就文革時期的派系平衡觀得出折衷式看法，認為當某派系當道時，自然有許多人爭相攀附擠上這輛馬車（bandwagon），但對立的派系也會相應出現，形成某種程度的權力平衡（balance-of-power），鄒讜借用美國選舉的概念提出政治行動團體 （political action group）理論，作為分析中共精英政治的分析工具，權力階梯的頂端是毛，其下有不同理念之次級團體如林彪派、「四人幫」等，而毛與周的關係基本上是「權力協調關係」。 羅德明和吳玉山較近期的研究對派系理論略做修政，認為成員結合不再以安全為首要考慮，而是資源和職位之爭，兩位學者堅持派系仍深深影響政策制定，且為中共高層菁英研究最有力的途徑。 
長期以來，非正式組織模式深受台、港、大陸研究學者所喜愛，就連毛澤東本人也有過「黨內有派有山頭」的說法， 承認黨內曾發生十次路線鬥爭。  台灣學者郭華倫認為，黨內鬥爭就是派系鬥爭，鬥爭的最終目的是爭奪黨的領導權，即權力第一，路線第二， 毛在文革期間曾高呼奪權鬥爭。文革後的大陸政治，也都相當程度體現派系政治特色，如「四人幫」和華鄧之爭、改革派與凡是派的爭論等。改革與開放後，派系紛爭仍未休止，如80至90年代，改革派和保守派圍繞在產權、社會主義市場經濟、「姓資姓社」等問題之爭，  時至今日，中共高層權力運作與承傳似乎仍受派系影響，太子黨、團派、上海幫等派系概念在中共菁英研究中經常出現。

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