五南官網-城鄉規劃讓生活更美好：實踐篇

財經、商管、統計-管理-土地管理
城鄉規劃讓生活更美好：實踐篇

作　　者：韓乾
出版社別：五南
出版日期：2019/09/11(1版1刷)
ＩＳＢＮ：978-957-763-519-8
書　　號：1K3B
頁　　數：368
開　　數：20K
定　　價：550元
優惠價格：495元

☆揪感心專文推薦☆
逢甲大學董事長　高承恕　博士
逢甲大學校長　　李秉乾　博士
同濟大學建築與城市規劃學院　賴世剛　教授
中國區域科學協會常務理事、城市管理專業委員會副主任　劉廣珠 博士
中華城市管理學會理事長　莊睦雄　博士

✮國寶級城鄉規劃大師的集大成✮
規劃不再紙上談兵！讓美好的實踐成為每個城鄉的必須！
本書承接《理念篇》對土地與資源的溫柔關懷，更由政策、規範等執行面探究城鄉規劃之實踐。

　　城鄉規劃最重要的，就是人們所關心的事。

　　規劃，除了社會、經濟、政治的考量之外，還包括土地空間元素。都市規劃可以說是協調都市地區各種土地使用之間對有限資源的競用，以求取得平衡而有秩序的土地使用與管理，提供人民更好的生活環境和健康而且文明的社區生活。
　　有人說，規劃，是應用科學方法去選擇政策的決策程序。幾乎所有的規劃決策，與資源的配置，在某種程度上，總是有人獲利，有人受損。

　　我們所倡導的規劃系統，是更有效率的土地使用。
　　如果台灣的現代城市面對二十一世紀新城市能否承受氣候變遷、節能減碳、永續發展的標準，一定要重新思考未來的都市型態。不但要認清自己在全球氣候變遷問題中的角色，而且整個社區要支持，每一個人的行為都要為保護每一個人的未來幸福著想。

　　本書內容豐富，介紹土地使用分區與規劃許可、城市成長管理與智慧成長、地景價值、土地使用的衝突與公眾參與等等，適合所有建築、都市計畫、社區營造、空間景觀設計、街區再生等相關領域人士和學生。

韓乾

學歷：美國密西根州立大學資源經濟學博士
經歷：逢甲大學管理學院院長
　　　逢甲大學土地管理學系主任
　　　逢甲大學土地管理學系教授
　　　東海大學景觀系兼任教授
　　　美國密西根州立大學交換教授
　　　中國人民大學交換教授
　　　南京農業大學訪問教授及兼任教授
　　　政治大學地政研究所兼任教授
　　　政治大學客座副教授
　　　歷任考試院典試委員
　　　土地估價學會理事長
　　　內政部區域計畫委員會委員
　　　浙江大學訪問教授
　　　東北農學大學訪問教授
　　　北京大學訪問教授
著作：《土地資源環境經濟學》、《研究方法原理》、《城鄉規劃讓生活更美好：理念篇》
翻作：《都市土地經濟學》　　　
審定：《研究設計與社會量測》

｜推薦序：高承恕｜    
    韓教授的新書出版了，可喜可賀。
    多年之前就認識韓老師。講起來這應是兩代交情。當年逢甲大學禮聘韓老師主持教授土地管理，並擔任主任、院長，是家父盼望能借重先生之長才，培育下一代人才。數十年來韓老師敬業樂群，以淵博之學識與豐富的經驗，諄諄誨人，是教育界的典範。今日更將其知識精華有系統的論述成書，相信必能對日後青年學子有所啟發。在此，再次感謝韓乾教授對逢甲大學教育的貢獻，永誌難忘。

逢甲大學董事長  高承恕


|推薦序：李秉乾|

　　「一年之計，莫如樹穀；十年之計，莫如樹木；終身之計，莫如樹人」—管子．權修

　　日月光集團的企業責任開宗明義：「追求環境保護、地球永續，是人類的共同目標，而『教育』則是建立人們具備綠色環保意識的關鍵。」環境資源是地球永續發展的根基，在經濟快速成長的過程中，整體生態圈面臨極大挑戰。近年來環保議題備受矚目，如何以前瞻思維因應環境鉅變與頻仍的天災，進而建立兼顧經濟發展與環境保護、符合生態共生的運作體系，不斷考驗著人類智慧，更是每個世代都必須面對的課題。韓乾教授多年來致力於土地經濟與環境經濟領域研究，學術成就斐然，作育英才無數，其著作《城鄉規劃讓生活更美好：理念篇》一書付梓，除集結多年學術研究與教學心得，細數從過去到未來的城鄉發展，如何從經濟與環保的平衡中，建置安全、宜居的生活環境。而書中的一席話「要用文化的觀點來瞭解城市，而不只是經濟學和社會學」，可窺見一位教育家對於人類賴以生存的土地所表露的人文情懷，乘載著對過往發展的深切省思以及對環境永續的長遠承擔。相信這本書的出版，將引領讀者在相關領域的思想、理念及作為上，釐出一道基礎而清晰的思路。

逢甲大學校長 李秉乾

｜推薦序：賴世剛｜

          城鄉規劃作為一個專業學門是最近一百年的事情。美國伊利諾大學香檳校區的城市及區域規劃系肇始於1913年；中國大陸的同濟大學於1952年創辦城市規劃專業，並於2011年才將城鄉規劃編為一級學科；我國國立中興大學法商學院于1968年成立都市計畫研究所，是臺灣都市計畫教育的濫觴。相較於其他學門，城鄉規劃算是一個比較年輕的學門；因此，城鄉規劃學門到目前為止仍沒有統一的理論，使得它的入門門檻很低，只要稍有生活經驗的人，便可對城鄉規劃的概念掌握一二。然而學習城鄉規劃專業如同學習英文，雖然門檻不高，只要熟背26個英文字母便可啷啷上口，但是如果要學得專精，並不容易。以美國伊利諾規劃學派為例，它歷經了一百年的發展，直到最近才由Lewis D. Hopkins教授竟其一生的研究集其大成，將城市發展的規劃邏輯從經濟學、作業研究及區域科學等加以系統性地整理並闡述，形成一個城鄉規劃的知識體系。值得注意的是，城鄉規劃僅僅是美好生活的充分條件，不是必要條件。也就是說，城鄉規劃不是促成美好生活的唯一方式，其他諸如行政、法規及治理，都是促成美好生活的不同但又不可或缺的手法。 
 　　韓乾教授是筆者十分敬重的城市規劃與管理專業的前輩及知名學者，筆者實在沒有資格來寫推薦序，但是在韓教授的盛情邀約下，筆者只好勉強為之。本書以深入淺出的文筆，從歷史的觀點，將城鄉規劃的理由、正當性、程式、倫理及方法做了一個完整的梳理，並介紹了當代的規劃思潮及未來的趨勢，是一本對城鄉規劃有深入見解，但又不失易讀性的難得好書。不論是對城鄉規劃的初學者或是城鄉規劃的資深專業人士而言，本書值得一讀、再讀並予以珍藏。

同濟大學建築與城市規劃學院  賴世剛  教授  


｜推薦序：劉廣珠｜


隨著城鎮化水準不斷提高，城市人口不斷增加，發達國家城鎮化率已經達到80%以上。城鄉人口的流動，城市邊界的擴延，城市和鄉村都在不斷地發展和變化。在這種發展和變化中，如何讓居住在城市和鄉村的人們生活得更加美好，是擺在城市研究、規劃、建設和管理人員面前的一個重要問題。
我主要從事城市管理研究，深知目前城市存在許多問題，這些問題都與前期的城市規劃密切相關。例如：(1)城市和鄉村協調發展問題。城鎮化發展到一定水準後，鄉村人口流出，出現空心村，如何建設發展這些不適合大規模城鎮化開發的地區？(2)大城市和小城鎮協調發展問題。大城市發展的同時中小城鎮如何開發、創建、改造和發展？(3)城市化進程中經濟發展問題。經濟發展，GDP增長，如何保護城市古建築和原有風貌，避免「拆毀性建設」？(4)城市用地和城市人口匹配問題。城鎮化是農村人口向城市集聚，農業用地按相應比例轉化為城市建設用地，如何保證失地農民能夠融入城市？(5)城市人口構成問題。城市是不同職業人口組成的，如何保證城市中不同人口的比例？(6)城市土地結構問題。如何保證城市工業用地和居住用地比例合理？(7)城市規模與資源承載能力問題。如何保證城市經濟規模、人口規模、產業結構與城市水資源、土地資源、環境容量一致？
每一個城市都有其產生原因和發展歷史，任何城市規劃都必須充分考慮城市所處的地理位置和已有的城市特色，在此基礎上規劃未來發展，因此各個城市的規劃都不相同。但是，無論什麼樣的規劃，其思想都是一樣的，即讓生活更美好。從這一點上看，城市規劃的思想比具體方法和知識更具有普遍意義和指導意義。一本城市規劃的書，可以有三個層次，最低層次告訴人們規劃的知識，第二個層次告訴人們規劃的方法，最高層次告訴人們規劃的思想。韓教授的《城鄉規劃讓生活更美好：理念篇》就是一本告訴人們規劃思想的書。
城鄉規劃，不但是該專業的學生、從業人員必須掌握的知識，也是城市建築、城市基礎設施、城市管理、城市研究專業的學生、從業人員必須掌握的知識，還是所有關注城鄉發展人們必備的知識。韓教授的《城鄉規劃讓生活更美好：理念篇》為大家提供了一本獲得這些知識的書。
《城鄉規劃讓生活更美好：理念篇》一書是韓教授多年研究之總結，規劃思想之精華。全書共十章，從多個角度對城市規劃進行了闡述，深入淺出，通俗易懂，既可以提供給學術研究作參考，也可以提供給學生學習作教材，還可以提供給廣大讀者作為瞭解認識城市的讀本。
《城鄉規劃讓生活更美好：理念篇》出版，可喜可賀。韓教授邀請我作序，作為晚輩實不敢當。韓教授學富五車、才高八斗，是我學習的榜樣。能在第一時間拜讀韓教授的新作，十分榮幸，也收益匪淺。韓教授不顧高齡之軀，筆耕不輟，著書立說，獻身科學之精神深深地感動了我。在韓教授一再邀請下，我把讀後的感想寫出來與大家分享，不敢稱序，實為心得。

  中國區域科學協會常務理事、城市管理專業委員會副主任  劉廣珠 教授
                       　　　　　　　　　


｜推薦序：莊睦雄｜

福智日常法師指出：「教育是人類升沉的樞紐」，教育要提升除了需要一群人，還需要有好的教材，欣聞韓乾老師將畢生的研究理念轉化為著作──《城鄉規劃讓生活更美好：理念篇》，令人歡欣鼓舞，尤其是將規劃的招式去除，深談思想、理念與作為，引領城鄉規劃思想與理念架構之建立，著實讓城市規劃與管理者打通任督二脈，思路更加廣闊，恰是規劃的最高境界。韓老師從善待土地與環境切入，點滴引導城市形成、規劃緣由、經典分析以及規劃之道，從而細說藏在細節的真理、土地與環境倫理、城市開放空間的重要性與規劃邏輯，進一步勾勒城市規劃創新意涵與因應氣候變遷下的明日城市願景，著實是城鄉規劃之經典、城市管理之衣缽。
城市管理學會以科際整合的觀點研發城市管理前沿理論與創新科技，並提供城市規劃、治理、行政與法規的學術交流平台，探討並解決因全球城市化所產生的城市問題，提升城市管理的學術研究與實務操作，並進而改善人居環境為宗旨。著眼於韓老師《城鄉規劃讓生活更美好：理念篇》，城市管理學會也期待韓老師彙整創新的研究思維，接續完成《城鄉規劃讓生活更美好：實踐篇》，城市管理學會鄭重的推薦韓老師的巨著，城鄉規劃是硬道理；城市管理是軟著陸，共創美好的生活。 

中華城市管理學會理事長  莊睦雄

4.市地重劃與都市蔓延
     不要把土地開發看作是唯一的成長與發展的目標與真理。唯有土地資源與環境的保育、復健，才能使我們智慧地持續成長下去。一個城市也好，一個國家也好，是沒有區別的。




    市地重劃是台灣各城市普遍實施的一項土地整理工作。市地重劃的目的在於重新整理、規劃一個城市的土地使用。因此可以改善都市生活環境品質，使城市的生活環境更美好。市地重劃更是從事都市更新的工具，更新之後可以使城市持續成長發展。市地重劃是城市規劃與實現土地政策的新思維與方法。
    
    從土地經濟學的角度看，市地重劃可以再開發城市老舊地區低度使用的土地，使其達到最高與最佳使用（the highest and best use）。這樣便會增加土地所有權人與社會全體的財富，使居民的生活更美好。但是，除非土地能夠重新整理，做整體的規劃與再開發，以上所說的各種利益都很難實現。事實上，因為個人對私有財產權的重視、偏好不同，以及重劃之後土地增值分配的公平與否等問題，並不是每個地主都歡迎這種做法。特別是在城市中心地區，所有權格外零亂與分散。雖然重劃與更新應該同步進行，但是卻是一項非常困難的工作。傳統的土地整理辦法，包括土地徵收、自願交換等，在效率與公平上，都不理想，甚至會阻撓都市更新。因此，土地重劃（Land Readjustment, LR）的辦法應運而生。

    土地重劃，廣義地講，就是鼓勵地主集體式的私有土地財產交換整合。或者說是集體式的移轉產權給政府或開發者，作重劃整理，從事開發。例如：原本在低密度分區的地方，可以各蓋一棟住宅的相鄰兩塊土地，如果可以合併成一塊，便可以蓋三棟住宅。合併之後的土地，其價值將會上漲，其價值應該比兩塊個別土地價值的加總更高。這樣做，私人和社會的福利，都會因此增加。

    但是，問題並不如所說的那麼簡單。例如：如果只有A、B兩個地主，各自擁有相鄰的兩塊土地。因為兩塊土地合併的價值，要比單獨個別的價值高。所以，A跟B都想買下對方的土地，以獲得全部較高的地價和利益。雙方議價的結果，會使地價達到新高。如果開發者願意出此高價，買下對方的土地做整體開發，就能獲利。這種情形，會因為參與的當事人增加，而變得更為複雜，交易成本也會增加。相形之下，如果能鼓勵地主自願地交換，減少交易成本，可能更為理想。政府的介入，或私人自願交換，都可以使交易成本減少。只要交易成本能夠趨近於零，就不會影響交易雙方的利益，增值的分配也不會受到影響。

    但是，事實上，制度經濟學告訴我們，交易成本不可能等於零。如果排除市場機制，開發者將如何能斷定是否多整合一筆土地的邊際利益，能夠等於其邊際成本？如果由政治或法律去決定地主所負擔的成本（台灣為地主貢獻45%的土地），便有可能產生多補償，或少補償；或者多取得土地，或少取得土地的情形，產生資源的誤置。另外，土地的整合會造成參與整合的地主犧牲土地。雖然重劃後的增值，將會彌補這種損失，仍然會造成地主心理上的負擔。而周邊沒有被納入重劃的土地，因為外溢效果，也會造成搭便車的情形，同樣獲得增值的利益。另一方面，因為台灣的土地稅率過低，增值稅的課稅機制（土地增值稅）又設計不當，根本無法讓政府獲得土地重劃所造成的增值歸公。我們在談到英國和德國在青島的做法時，讀者就會瞭解他們如何使土地的漲價歸公了。

    台灣的市地重劃，由地主提供45%土地的辦法，即是由政府用法律所規定。因此便可能有多取得土地，或少取得土地的情形。由於政府經常在重劃後拍賣大量抵費地，獲得豐厚財政收入的情形看來，似乎頗有多取得土地的可能。在另一方面，政府在進行每一件開發案，欲取得土地時，地主極力爭取用市地重劃方式，而抵制徵收或區段徵收方式，似乎又顯示重劃後的增值可能有多補償的情形。或許政府取得45%的土地是否恰當，也是一個值得進一步研究的問題？

    如果地主不能用自願交換的辦法，解決土地整合再開發的問題，另一個辦法就是土地徵收了。土地徵收，源自於自然法，是國家統治權的行使，具有強制性。徵收權能使政府為了建設道路、公園等公共設施，取得私人不願意出售的土地。徵收權的背後邏輯，是認為個人擁有和享受私有財產利益的權利與自由，必須對社會的利益讓步。土地徵收是一種比較有爭議性的手段。所以依照法律，政府只有在因為：國家安全、公眾利益、社會經濟福祉須要有所保障，以及受影響土地所有權人，能夠得到合理補償的情形下，才能徵收私人的土地。美國憲法第五修正案：「Private property shall not be taken for public use, without just compensation.」是為「Taking Clause」。所謂公平的補償（just compensation），是指市場價值，或買賣雙方都願意接受的價格。美國不動產估價師協會（The American Institute of Real Estate Appraisers），對市場價值所下的定義是：一件不動產在公開競爭市場上求售，買賣雙方都對市場狀況充分瞭解，雙方都經過深思熟慮，而且在不受任何特別因素影響的情形下，所能達成的金錢價格。但是，所謂的公眾利益或合理補償，定義並不明確，所以經常產生爭議。舉例來說：紐約時代廣場的再開發案，為了整合七十四筆土地，花了十年的時間，四十七件訴訟案。最近台灣的文林苑都市更新案，以及苗栗大埔的工業園區開發案，都是政府使用土地徵收權不當的例子。 

| 市地重劃

    因為土地整理的方法，無論是自願的交換或徵收，都不是非常理想的辦法。因此，土地重劃（land readjustment）辦法應運而生。土地重劃是一項可以降低交易成本、交換產權，整合土地的方法。土地重劃由政府主導，是為了改善土地使用、取得土地建設公共設施。台灣的做法是由地主提供45%的土地，抵付重劃費用，是為抵費地。重劃後的土地增值，即可以補償其提供土地的損失。在這種情形下，政府不但不必出錢，而且可以從拍賣重劃後增值的抵費地賺錢，使政府獲得財政上的收入，用來建設公共設施。

    土地重劃的第一個命題，是要在私有財產權觀念特別強烈的地方，加強財務與行政上的誘因，使政府更容易整合老舊城市中心地區畸零不整的土地，以利更新開發。土地重劃的第二個命題，就是要加強鼓勵財產權的交換。而且應該有特別的立法，以減少搭便車（free rider）的情形（重劃區外圍地區外溢的土地增值）。
城市的使城市生活更美好
    美國土地改革倡導人，亨利‧喬治（Henry George）早已指出：都市化會創造財富。而負責建設公共設施的政府，卻缺少所需要的財源。土地重劃剛好可以解決這個兩難的問題 。幾十年來，德國與荷蘭，都實施農地重劃，以提高生產效率。後來傳到日本，用來重建1926年大地震之後的東京。近年來，南韓與台灣也以重劃的方式進行都市開發。此外，以色列也廣泛地實施土地重劃，不過並沒有引起太大的國際注意。
    前美國國防部長麥克‧瑪拉（Robert McNamara），在1972年被任命為世界銀行總裁。宣稱世界銀行的首要任務，就是要解救第三世界國家的貧窮。為了要執行此一任務，銀行成員很快地認識到，都市的貧窮都是集中在每一個第三世界國家悽慘的貧民窟，與城市周邊雜亂無章的開墾地區。要解決貧困，毫無疑問地，是要改善他們的住宅，與基本的都市公共設施。
    改善都市的基本公共設施，以迎合往城市集中人口的需要，是一項巨大的財政挑戰。在許多大城市裡，所面臨的問題有三方面：(1)整合零散的農村與都市土地，成為可以用單一方法開發的地區；(2)提供整合的地區，使其具有可以協調運輸道路與城市基礎設施的計畫；(3)找出一種可以經由這些改良以增加資本價值的機制。
    在1974年，世界銀行派遣經濟學家Orville Grimes及其成員，進行調查研究三個還算成功的案例。第一個是著名而且產生高品質低成本都市成長的瑞典土地儲備制度（land banking）。第二個任務是研究改善哥倫比亞波哥大市（Bogotá）的主要運輸道路的特別受益稅制度（valorization）。第三個任務就是去研究遭受二次世界大戰後，重建的日本城市，以及韓戰後重建的南韓。這個團隊立刻注意到一種計畫，可以整合、再開發土地建設基礎設施，而且低成本的方法，就是土地重劃。
    土地重劃似乎是目前發展出來，使土地的社會增值用於公共目的最聰明的方法。它能在鄉村/都市轉型的時候取得增值，而不是在重劃完成之後，才用一些笨拙的方法（諸如：土地增值稅、奢侈稅等。再者，台灣在重劃後還對地主減稅或免稅），希望從地主手中取得金錢增值。此一機制能夠在第三世界城市都市化的當口運作，而且它本身即含有內生的生財能力。
    美國林肯土地政策基金會（Lincoln Institute of Land Policy），於1979年在台灣召開了一個國際研討會，會中有來自世界實施土地重劃國家的專家發表論文，傳播此一概念到世界各地。在會議中，大家也決定將土地重劃的概念用「land readjustment」，而非「land consolidation」為名稱。澳洲代表則堅持使用「land pooling」為名。林肯土地政策基金會在1982年把這次會議的成果集結成書，名為「Land Readjustment :A Different Approach of Financing Urban Development」。
    在1980年代，土地重劃的基本概念，開始見諸於聯合國開發計畫（United Nations Development Program，UNDP）。隨著世界銀行的出版品，傳播於世界各地，亞洲理工學院的研究生，也開始研究此一課題。印度尼西亞、泰國、尼泊爾、馬來西亞等國家，也開始實施土地重劃，但是都沒有把它納入國家政策。
    美國及第三世界，一些對不動產有興趣的國家，認為土地重劃是一項激進，甚至具有威脅性的概念。除了加利福尼亞與佛羅里達州企圖立法之外，很難建立共識來支持此一政策。這些國家則以由私人開發者負擔公共設施成本，以及調整基地規模及稅賦等手段，來應付如潮水般的都市化趨勢。
  從以上簡短的歷史回顧裡，我們或許可以得到以下幾點看法：
      第一、在早期，土地重劃被用作節省開發成本的工具。但是在某些國家，認為以重劃財產權的疆界，甚至減縮土地財產面積，用來償付基礎建設的成本。雖然地主最後能夠獲得相同，甚至更高的土地價值，仍然被視為是一種難以接受的激進做法。
      第二、土地重劃可以應用在都市更新方面，特別是對於老舊市區，或受戰爭或天然災害破壞的地區，重新整合畸零狹小的建築基地，可以藉此機會交換分合，作大尺度的重建。並且可以因為基地面積擴大，而可以建築較高的樓層。一方面可以增加容積，另一方面也可以保留更多的開放空間。香港實施實施立體分區或立體重劃，已經有多年經驗。
       第三、土地重劃最近被應用作為土地管理的工具，已經不再限於傳統有限的使用方式。例如：德國。
第四、	在理論上，土地重劃毫無疑問地，可以應用在許多方面。但是在實務上仍然會遭遇到政治與經濟利益的衝突，有待解決。
第五、對於土地重劃的教育與訓練，是每一個城市規劃師、不動產開發者以及參與土地與城市管理人員所必須具備的。

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