五南官網-社會福利

第一章	社會福利的基本概念
前言
每個社會在不同的發展階段都存在缺損、貧窮、不幸、災難等事故，或風險。有人出生即帶著罕見疾病，或是身體功能與結構缺損而來；有人落地時就在貧困家庭；有人長大時或因失業、事業經營事業失敗而貧困；有人被家庭暴力或虐待；有人老弱、病殘、孤苦，乏人照顧；有人被販賣為奴工或娼妓；有人被歧視，或被壓迫而失去公平的生存機會；有人因意外事故或天災地變致家破人亡。這些人在工業革命與現代民主政治發達之前靠家族、宗教、鄰里、貴族、封建地主、員外、仕紳的慈善施捨過活；在現代社會則靠社會福利體系維持基本生活。
這些事件有可能發生在妳我的身上，或者落在我們的周遭，它影響到每個家庭的生活，關係到每個人的福祉。作為一位現代公民，我們該怎麼辦？這就是本書的重點，關切每個人生活得好不好。
第一節	什麼是社會福利
壹、定義社會福利
在還沒有現代社會福利（social welfare）概念之前，通常都使用福祉（well-being）來描述人民的生活好不好。福祉指涉人們過得有多好（how well people are)（Dean, 2006）。民不聊生就是沒有福祉，安居樂業就是有福祉。
英文的welfare類似於德文的wohlfahrt，挪威文的welferd，西班牙文的bienestar，法文的bien-être，都是指涉日子過得很好（well to be）。這些字眼都是正向的，如同英文中來自拉丁文的利益（benefit）一般（Van Wormer, 2006）。因此，福利通常與給付（benefits）相關連。但是，在某些國家，特別是資本主義發達的國家，如美國，社會福利有被污名化的嫌疑。社會福利的受益者往往被說成是福利依賴者（welfare dependency）。這與美國把社會福利等同於對老弱婦孺的救助有關。
英文社會工作辭典將社會福利界定為「一種國家的方案、給付，及服務體系，用來協助人民滿足其社會、經濟、教育與健康需求，此乃社會維持的基礎。」(Barker,  2003)。從這個定義中可以看出社會福利是關係到每個人的福祉。福利指社會做了些什麼，使人們得以過得更好。因此，社會福利的定義包括兩個重要的面向：人們從社會得到什麼（方案、給付、服務）？他們的需求（社會、經濟、教育與健康）被滿足到何種程度？（Kirst-Ashman, 2007）
生活過得有多好，其實是一個頗難計量的經驗。好生活通常包含幾個重要的內涵：快樂（happiness）、安全（security）、喜好（preference）的實現、需求（need）的滿足，以及相對比較（relative comparison）之下生活沒有比別人差。這些指標呈現的滿意度越高，表示福利越好；相反地，即是不福利（dis-welfare）。即使如此，它還涉及幾個相對的概念：主觀(subjective))感覺滿足或客觀(objective)測量出來的滿意；普遍（universal）需求的滿足或相對(relative)需求的滿足；個人（individual）喜好被實現或集體（collective）感到滿意。這是福利理論要探討的課題（Fitzpatrick, 2001）。
貳、社會福利政策
有了上述的定義，就不難理解什麼是社會福利政策(social welfare policy)了。有時它與社會政策（social policy）被交互使用。其實，這是兩個可以區辨的概念（Popple and Leighninger, 2008）。美國的社會政策學者吉爾（Gil, 1992）定義社會福利政策為「社會對特定的社會需求或問題，如貧窮、兒童不當對待（child maltreatment）、低品質住宅等的回應」。而社會政策則是指「型塑整體社會的生活品質，人民的生活條件，及人際關係與社會關係的努力。」另一位美國的社會政策學者芮恩(Rein, 1970)指出社會政策「不只是社會服務，還包括農業、經濟、人力、財政、環境發展、以及社會福利政策等產生的社會目的與後果，均屬社會政策的主題。」顯然，社會政策比社會福利政策寬廣，且層次更高。
社會政策不只是一種公共政策（public policy），雖然它與公共政策界線並不明確；它還是一門學科訓練（discipline），及研究領域（field of study）(Rein,1970; Alcock,2003)。學科訓練是指本身具有理論傳統與嚴謹的研究焦點，如同社會學或經濟學。歐洲許多社會政策研究所或研究中心就是將社會政策視為一門學科來進行研究。研究領域則是指各種不同學科訓練背景的人選擇社會政策作為特定的研究旨趣，如社會學者、經濟學者常以社會安全、社會保險作為研究領域。此時的社會政策比較像是被其他學科研究的公共政策。
至於，社會政策的範圍，英國學者馬歇爾(Marshall, 1965)指社會政策為「政府用以直接影響人民福利的政策，其行動是提供服務或所得給人民。其核心包括社會保險、公共救助、保健、福利服務、住宅政策等。」這個定義到現在還被廣泛地引用。同是英國學者希爾（Hill, 2006)在比較各國社會政策時，界定社會政策為「由國家發動以促進人民福利的特定行動。」其範圍包括：社會安全、就業、健康照顧、社會照顧、教育等。晚近，歐洲聯盟所追求的社會歐洲(Social Europe)理想，已將環境政策、家庭政策納入社會政策中。有些學者遂將社會政策包括：所得維持、就業、住宅、社會服務、保健服務、教育、家庭政策、環境政策等(Hill,  1996; Dean, 2006)。
美國學者比較不常用社會政策，而較偏好用社會福利政策乙詞。Karger & Stoesz（2006）定義社會福利政策是關於提供給人民滿足其基本生活需求的給付，例如就業、所得、食物、住宅、健康照顧，及其相關服務的一組社會政策。顯然，歐洲國家所界定的社會政策範圍較美國的社會福利政策寬廣。
美國的社會工作專業訓練將社會福利政策納為專業課程的特定領域之一。其內容包括：社會工作史、社會福利服務歷史與結構、社會工作實務、個人與社會福祉等。課程目標是：提供學生瞭解主要社會福利政策的形成，分析組織與各級政府的社會福利政策與服務輸送，關於社會服務輸送的政策研究結果的運用，與經濟、政治與組織體系相關的政策實務技巧的瞭解與示範，符合社會工作價值的政策影響、形成與倡導，以及關於社會服務輸送的財務、組織、行政與計畫過程等的知識與技巧（CSWE, 2002）。在我國，社會工作與社會福利是分開的兩門課。社會工作談專業方法與實施領域。社會福利談福利制度與服務方案。但是兩門課必須關連在一起，否則專業方法與實施領域無法落實到人民的現實生活中。
社會福利政策就被區分為三個層次來訓練（Popple and Leighninger, 2008）：
一、宏觀層次政策（macrolevel policy）
指提供服務與給付的基本架構，含立法、管制與準則建立。通常發生在公私部門的上層。例如，美國的社會安全法案，台灣的社會福利政策綱領、大溫暖社會福利計畫、長期照顧十年計畫、國民年金法、身心障礙者權益保障法等。實務上是屬社會政策與立法的層次。
二、中觀層次政策（mezzolevel policy）
指行政層次的政策，以利組織產生直接與規律的運作。例如，社會局（處）或社會福利機構的組織分工、督導體系、人事招募、新進員工訓練、員工工作規則建立、財務政策、方案設計與評鑑等。實務上是屬社會福利行政，或社會工作管理的層次。
三、	微觀層次政策（microlevel policy）
指社會工作人員轉譯其組織的宏觀層次與中觀層次的政策到服務使用者身上。包括社會工作人員作為一個基層科層人員（street-level bureaucrats）（Lipsky, 1980）或第一線（front-line）服務人員，所進行的自由裁量與採取符合機構行為規範的個別行動。亦即，每位社會工作人員依其專業自主評估案主需求、核定案主資格、規劃服務方案、執行既定的政策的過程。但是，社會工作人員執行社會福利政策時，並非依樣畫葫蘆，也必須發現執行障礙、自我評鑑執行效果、回饋人民意見到決策層，甚至建議新的行政管理、倡導新的政策與立法。實務上是屬社會工作實務的層次。
到這裡我們可以發現為何社會工作會被稱為是「以政策為基礎的專業」(policy-based profession)，而較不是「以市場基礎的專業」（market-based profession）的原因了（Popple and Leighninger,2008）。前者是社會工作專業體系不只必須回應服務使用者體系的需求、提供需求評估與服務，同時也要達成政策體系的目標、依政策提供給付與服務、並回饋政策制訂。基本上這是一個專業體系、案主體系與政策體系間的三角關係（triadic）的工作場域，社會工作人員是一位代表案主利益的專業服務提供者。後者是社會工作專業體系只要回應案主的問題、評估需求、提供服務、並從案主身上獲得支付即可。基本上這是一個專業體系與案主體系間的對體關係(dyadic)的工作場域，社會工作人員像一位販售其專業技術給案主的小生意人。
參、社會福利的分工
任何社會都會透過其基本社會制度安排來扮演某些社會維持的功能，包括社會福利的提供。Gilbert and Terrell (2009)指出六種社會制度：親族、宗教、職場、市場、互助組織、政府分別提供不同的社會福利功能。親屬提供依賴者照顧、財政支持。宗教提供信仰為基礎的健康、教育與社會服務。職場提供員工給付。市場提供商業式的社會福利產品與服務。互助組織提供自助、志願及非營利的社會服務。政府提供反貧窮、經濟安全、健康、教育與社會服務。本書重新整理出以下四種社會制度的社會福利提供分工：（Hill, 1996; Gilbert and Terrell, 2009)
一、家族主義模式(familistic model)
這是親族的社會福利功能。家族成員分享服務、養兒防老、世代互惠、性別分工。家族提供的服務不只經濟安全，還包括照顧、情感支持等。家族照顧的規範是文化、血緣。隨著家庭功能的式微，單靠這種模型的社會照顧體系也很難存在於工業社會。早期英國濟貧法時代的親屬責任、傳統中國的「慈善起於家」的觀念即是如此，先要齊家才能布施於天下。
二、社區主義模式（communitarian model）
這包括宗教與互助組織的社會福利功能。社區居民依鄰里互助原則相互照顧，包括歐洲、美國19世紀中葉發源於城市的慈善組織會社（COS）、中國傳統的仕紳慈善行為，其服務提供的出發點是慈善（charity）與利他(altruistic)的行為。提供的項目也包括物資、現金、收容照顧、情感支持等。相互照顧的原則是依宗教、文化、民俗與規範。這種模式的社會服務提供隨著工業化腳步，由教義與道德為主的宗教或民間互助團體（mutual assistance groups）的社會服務提供，轉型為非營利(non-profit making)或志願（voluntary）組織型態的社會服務提供，實踐利他主義（altruism）與志願主義（voluntarism）的慈善精神。當代福利國家的大部分民間社會福利組織都是這種精神下轉型的產物。
三、個人主義模式（individualistic model）
這是由市場提供的社會福利功能。個人靠工作獲取薪資，再利用所賺取之薪資向市場購買社會服務，如托兒、養老、健康照顧、心理諮商等。因此，社會服務的取得完全依靠市場法則的對價交易。照顧服務也是一種商品，由市場提供，競價購得，滿足自己需求。這樣的社會每個人都是經濟人（economic man），自然不需要政府介入個人的生活保障。因此，談不上福利國家，這是一種典型的放任資本主義社會。
四、國家主義模式（statist model）
國家扮演照顧人民的角色，人民取得福利給付是一種權利，而非他人的施捨。國家提供人民的服務包括經濟安全、社會服務、健康照顧、住宅、教育、就業等。早期西方民主國家的國家角色從夜警國家（night-watchman state）演進到福利國家（welfare state），代表國家在福利供給角色的轉變。國家提供人民福利是依法律為之，人民依法取得法定福利（statutory welfare）。在工業社會裡也有一些福利經由國家認可由雇主提供，即是以下將提到的職業福利。
隨著1980年代福利國家的危機、1990年代以來新自由主義全球化的影響，當代社會福利的提供已經走向混合經濟的福利（the mixed economy of welfare）（Kamerman, 1983; Kramer, 1985; Pinker, 1992; Johnson, 1999），或是福利多元主義（welfare pluralism）(Johnson, 1987)，志願部門、政府、企業、家庭共同扮演社會福利的提供責任。然而，志願部門是否有能力接手政府釋出的福利提供者角色；企業是否能在營利之餘承擔消除貧窮、解決社會問題的功能，以及人民真能放心政府卸掉社會福利的主要提供者角色嗎？(Karger & Stoesz, 2006)，不無疑問。
早年在研究英國福利國家發展後的社會服務，為了避免大眾誤解社會福利只包括公共的現金給付或各種服務，提默思(Titmuss, 1958, 1968)就提醒社會福利其實包括三種類屬：社會服務（social services）、財稅福利(fiscal welfare)、職業福利（occupational welfare），分別敘述如下：
一、社會服務或社會福利
指針對那些依賴者（states of dependency），不論是自然依賴者（natural dependencies），如兒童、老人、殘障，或文化上被判定為依賴者；或是人為依賴者（man-made dependencies），如失業者、低度就業者、家庭暴力受害者、強迫退休的勞工、延遲進入勞動市場的青年、戰爭受害者，或各種文化因素致被排除在工會保護之外的勞工等所提供的各種福利，包括由政府或民間直接提供的各項社會福利給付。這是傳統所稱的社會福利。
二、財稅福利（fiscal welfare）
是指人民從稅制中獲得減免，亦即因生育、教育、疾病、老年等條件而少繳稅，即是家戶可支配所得的增加。社會服務或社會福利是直接給付現金或提供服務給人民，其社會目的與財稅福利有部份雷同。例如社會福利中的津貼或救助都是從稅收中移轉支付（transfer payment）給窮人或老人，是一種現金交流。而財稅福利則是直接讓有配偶、子女、老人等需要照顧的家庭獲得免稅額，以及各種支出的特別扣除額，如教育學費、醫療與生育、身心障礙等。透過減少支出（稅捐），同樣達到增加家戶可支配所得的社會目的，其手段是會計帳移轉。由於各國的稅制都採累進稅，因此，財稅福利也可達到所得重分配（income redistribution）的效果。但是，並非所有財稅福利都有利於社會福利受益者，例如減稅、退稅、免稅對低所得者往往沒有好處，原因是這些人本來就不必繳稅，也就不會有退稅、減稅、免稅之利。進一步，並非所有減稅、免稅都屬財稅福利。有些減免稅優惠純粹是為了促進產業發展，如產業創新條例中對企業主的租稅抵減或免徵等優惠，不但不是財稅福利，也不能達到所得重分配，甚至會擴大貧富差距。
三、職業福利（occupational welfare）
提默思(Titmuss, 1958, 1968)認為因職業身分、成就與工作紀錄，而由雇主以社會安全形式提供的現金或實物給付，如年金、遺屬年金、兒童津貼、喪葬給付、健康與福利服務、差旅補助、治裝費、伙食費、油料補助、住宅維修補助、學童學費補助、疾病補助、教育訓練津貼、失業給付、旅遊補助、職工托兒所、員工諮商等各種名目的福利。因此，職業福利是市場驅動的（market-driven）的社會給付（Greve, 2007）。
職業福利也可以達到所得重分配的效果，由雇主從自己的企業利潤中提撥一定額度給付給勞工，可增加受雇者家戶的可支配所得。但是其對象是局部的，必須進入就業市場者才能獲得這項福利。
提默思這樣來分析社會福利是要表達滿足需求的方式是可以有很多種，社會福利不盡然只有由政府直接提供對依賴者的服務才算，稅收的重分配也是重要的一環，而雇主也應是社會福利的提供者之一。不過，提默思也挑戰這種因階層化所造成的分工體系，職業成就不同，其所得到的福利就有差異。
總之，就社會福利分工言，不管是如何分類，福利提供者的三大，或四大支柱間的分工必須是互補且相互增強的，才是重點（Figueira-McDonough,2007）。
肆、	社會福利的功能
社會福利雖常被認為是敗家子，只消費不生產。人們只是看到有社會福利的結果，卻沒看到沒有社會福利得後果；只擔憂社會服務的支出在成長，卻沒發現其他社會福利對社會、經濟、政治的貢獻。以下分述之：
一、保障人民的尊嚴
透過社會福利方案與服務，使每個國民都能維持過得去的（decent）生活。使人們不需要沿門、沿街托缽（begging bowl），而能獲得社會薪資（social wage）（Dean, 1991）。亦即，窮人不需要接受他人的禮物（gift）施捨，而可以得到給付權利（right）（Titmuss,1968）。雖然在當代社會福利體系裡仍然有部分給付帶有烙印（stigma)成分，如社會救助。但是，大部分社會福利是一種社會權(social right）。例如，以老年年金來保障老人晚年的經濟安全；以職業災害保險來預防與補救工人的工作不安全；以社會救助來維持貧窮家戶的基本生活所需。以社會住宅來讓無住宅者有安身之處；以家庭暴力防治機制來保護受害者免於恐懼等。據此，社會福利方案與服務可保障人民的最低生活標準，獲得最起碼的尊嚴生活。
二、促進社會團結
社會團結（social solidarity）是指個人經由文化與歷史橋接成為社會的一份子。社會成員間不分種族、性別、身心條件等差異而有互惠與義務，相互容忍與慈悲（Milner, 1989）。亦即，團結的社會是互惠多於競爭的，公益多於私利的，公平多於差序的，協商多於威權的。透過社會福利的所得重分配，縮短貧富差距；經由集體風險分攤機制，如兒童津貼、公共托兒、公共長期照顧等，讓家庭照顧負擔減輕；又藉著全民健康保險，讓所有國民享有基本的健康照顧；在失業保險之下，受僱者與雇主共同分攤個人失業風險，維持社會和諧。讓風險社會化，而不是個人化。簡言之，社會福利如同「桶箍」一樣將人民緊緊結合在一起，互相幫助，不要讓社會因財富分配不均而相互嫉妒、仇視；讓社會成員緊密地結合在社會安全網之下，而非鬆散地各自在叢林中奮鬥求生存。
三、發展經濟
社會福利的發展在公平與效率的困境（quandary equity-efficiency）中顛頗前進。公共經濟學最典型的例子是：甲有8顆橘子，乙只有2顆，這是不公平。為了要達到公平，政府出現了，將甲的橘子拿走3顆給乙，結果甲乙理應都會有5顆。其實不然，乙只會得到2顆，因為其間會有歐昆（Okun, 1974）所說的漏桶（leaky bucket）現象。有一棵橘子會在資源移轉的過程中不見了，即國家失靈（state failures），如行政成本、貪污、詐欺、管理不當等。這就是為了公平必須犧牲效率，公共經濟學者稱之為公平與效率的交換（trade-off between equity and efficiency）（Pestieau, 2007）。然而，首先論者會質疑，為何一定會損失一個橘子？例如，以累進稅來達到財富分配的公平，一定會降低人們的工作意願嗎？會降低多少？其次，憑什麼甲一定要給乙3顆橘子？給2顆不行嗎？亦即，什麼是公平？給多少橘子（稅）才是公平（社會價值）？主張公平優先的人人為甲給乙3顆橘子才算公平。主張效率至上的人會說甲乙兩人加起來享有10顆橘子（國家生產總值）是效率的極大化。這就牽涉到以市場失靈(market failures)作為福利國家的前提，其正當性並不足夠，因為也會有國家失靈。市場失靈是指市場本身並不可能達到真正的效率。價格系統（亞當史密斯(A. Smith）所說的一隻看不見的手）不可能反映外部性（externality）。例如，投資在教育上不只有利於個人，也有利於社會整體，但是，個人的市場抉擇通常不會考慮社會整體利益，而是以有利於自己為出發。因此，以效率之名的公共介入不可能真正有效率。據此，福利國家必須在追求公平的同時考慮效率的犧牲最小。
不過，自由經濟學者多以為社會福利（公平分配）會造成經濟發展（效率）的極小化。但是，沒看到缺乏社會福利的所得重分配效果（公平），是有害經濟成長（效率）的。許多研究已證實，所得分配平均有助於經濟成長。經濟學者Persson與Tabellini (1994)研究跨國經濟發展發現「所得分配不均會傷害經濟成長」。Benabou (1996)對菲律賓與南韓的研究亦發現較高的所得或財富不均會導致緩慢的經濟成長率，而且較沒有效率。這與Alesina與Rodrik (1994)的跨國研究結論「財富和所得分配的不均度越高，經濟成長率越低。」相符。林向愷 (1998)的研究指出「當最低維生的消費水準亦隨所得增加而增加，造成部分個人或家戶的儲蓄能力未能隨經濟發展而增加，將讓這部分個人或家戶對社會產生負面的感受，甚至對社會產生疏離感。」這種疏離感不利於經濟持續成長。蔡吉源 (1997)研究台灣的社會福利對總體經濟的影響也指出「社會福利制度有利於勞動邊際生產力的提升。但是，社會福利支出應該不是以大幅度增加的方式。」顯見，社會福利與經濟成長不相抵觸。
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