五南官網-土地利用與計畫法規

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財經、商管、統計-管理-土地管理
土地利用與計畫法規

作　　者：李家儂
出版社別：五南
出版日期：2026/04/25(1版1刷)
ＩＳＢＮ：978-626-442-227-7
E I S B N：9786264422284
書　　號：1K12
頁　　數：392
開　　數：20K
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定　　價：620元
優惠價格：558元

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不動產估價師、都市計畫技師、地政高普考、都市計畫高普考、地政士、不動產經紀人、國營實業

土地利用是一門「把空間治理做得可預期、可協調、可問責」的學問。在資源稀缺的環境下，要兼顧公共利益、財產權保障與地方發展策略，並面對快速都市化、產業轉型、災害風險、淨零轉型與高齡社會等課題，以法制與計畫形成共同遵循的秩序。本書將為讀者建立一個完整的「土地利用制度工程」知識架構，這是一套可被分析與推理的治理體系。

第一章首先建立土地利用的基本觀念，接著後面章節開始介紹計畫法規、市場與成長管理、土地使用規劃與設計理論等等。第五章開始進入本書的制度主軸──土地使用計畫與管制如何運作，第六章則把管制推向「整體實施」。第七章以後談到法規的部分：《區域計畫法》、《國土計畫法》、《都市計畫法》，以及《都市更新條例》與制度。最後十一、十二章建立補償與取得工具的法理與倫理尺度，介紹古蹟土地容積移轉、土地徵收、區段徵收、市地重劃等主題。

李家儂
重要現職
中國文化大學 土地資源學系 專任教授
南韓建國大學 房地產學系 客座特聘教授
國立政治大學ESG產學聯盟 不動產業召集人
中華城市管理學會 理事長
内政部營建建設基金管理會 委員

現職與經歷
國科會區域研究與地理學門學術營課程 講座
臺北市都市更新學會 理事兼學術教育委員會主委
中華民國區域科學學會 理事兼學術委員會委員
臺灣共用資源治理學會 理事
財團法人新北市五泰教育基金會 董事
中華民國都市計畫技師公會 顧問
中華民國都市計劃學會 理事
中華民國都市計劃學會 副秘書長
中華民國區域科學學會 第十三、第十四屆秘書長
中華民國土地估價學會 理事
中國土地經濟學會 理事
中國土地經濟學會 秘書長
中華民國不動產仲介經紀商業同業公會全國聯合會 學術總顧問
內政部地政司住宅價格指數審議會 委員
交通部鐵路平交道與環境改善建設及周邊土地開發計畫審查會 委員
桃園市政府地價及標準地價評議委員會 委員
桃園市政府非都市土地使用分區及使用地變更審議小組 委員
基隆市政府國土計畫審議會 委員
新竹縣政府 縣政顧問
新竹縣政府國土計畫審議委員會 委員
新竹縣政府都市計畫審議委員會 委員
彰化縣政府都市計畫審議委員會 委員
花蓮縣政府國土計畫審議委員會 委員
花蓮縣政府都市計畫審議委員會 委員
花蓮縣政府非都市土地使用分區及使用地變更審議小組 委員
花蓮縣政府環境影響評估審查委員會 委員
花蓮縣政府花蓮縣環保科技園區審查委員會 委員
金門縣政府環境影響評估審查委員會 委員

第三章 規劃、市場與成長管理
一、政府與政府失靈
(一) 政府在土地使用與都市規劃中的角色
政府在土地使用與都市規劃中扮演引導者與管理者的關鍵角色。政府透過制定空間計畫與土地使用法規（例如《都市計畫法》、《區域計畫法》）、劃定土地用途分區、控制開發強度等手段，引導土地利用朝向公共利益所需的方向。除此之外，政府也投入公共建設，包括交通運輸、市政設施與公共服務的提供，以營造良好的發展環境。透過這些規劃管理措施，政府期望矯正純市場機制可能無法處理的問題，例如避免土地開發帶來的外部成本、提供市場不願供給的公共財，以及維護環境與資源的永續利用。

政府同時肩負保護國土資源與維護社會福祉的責任，包括保護農地、自然生態與文化資產，防止不當的土地濫用或過度開發，以確保國土永續發展。此外，政府需在空間發展中平衡經濟成長與社會需求，統籌都市土地利用與房屋供給，規劃交通布局並保障市政設施的建設與運作，使土地利用同經濟發展相協調。

(二) 政府失靈的概念與原因
「政府失靈」是指政府在糾正市場問題時的干預失敗，導致資源錯置或效率低下的情形。這種失靈可能表現在兩種極端：一種是政府管制力度不足或方式不當，無法彌補市場失靈所需；另一種則是介入過度或方向錯誤，不但無助於矯正市場問題，反而抑制了市場機制的正常運作。造成政府失靈的原因常見包括以下幾點：

1.盲目追求政績：部分政府部門過度注重短期的建設成果與政績，傾向於投入看得見的開發項目，卻忽視長遠規劃與永續發展考量，導致政策失當。
2.尋租行為：政府官員或利益團體利用公共權力謀取私利的現象，使得公共資源配置扭曲。例如，在都市開發中出現圖利特定開發商的情況，都屬於政府運作中可能的尋租問題。
3.壟斷與低效率：在許多國家地區，政府對土地供給與開發具有壟斷控制地位。缺乏競爭的情況下，決策過程容易僵化且缺乏效率，可能導致土地資源配置不當。
4.部門分立與協調不佳：政府內部各單位各自為政，彼此之間缺乏溝通與統合，可能為了自身部門利益而影響全局。例如，不同機關在土地開發與管制上目標不一致，導致政策無法協調統一執行。
5.資訊不足與決策失當：政府往往缺乏完備的資訊系統來掌握土地市場動態與民間需求。如果決策依據的資訊不完整或失真，規劃政策的有效性將大打折扣。

上述因素都可能導致政府在土地發展管理上失靈。因此，政府在規劃介入時必須審慎拿捏力度與方法，以免政策適得其反，產生新的低效率或額外的社會成本。

(三) 政府介入的工具與制度策略
為矯正市場機制的缺陷並實現公共利益目標，政府運用多種政策工具與制度策略來引導土地使用與發展：

1.法規與土地管制：制定並執行土地使用相關法規與管制措施，例如都市計畫、分區管制、建築管制等，直接規範土地可容許的用途與開發強度，以防止亂象發生並確保空間秩序。
2.公共建設與公共服務提供：由政府主導興建交通運輸、下水道、水電等基礎設施，以及學校、公園等公共設施，填補市場因缺乏獲利誘因而未提供的公共服務。透過這些投資，政府不僅提高整體生活品質，也可引導私人發展跟進特定區域。
3.經濟誘因與財稅措施：運用經濟槓桿影響私人部門行為。包括對特定開發活動課稅或補貼（如課徵土地增值稅、提供都市更新獎勵）、實施開發權利移轉或容積獎勵等，以獎懲機制引導開發符合公共利益方向。
4.資訊透明與公民參與：建立公開透明的資訊平臺，讓市場資訊如地價、土地供給狀況等充分流通，降低資訊不對稱。同時透過公聽會、說明會等方式鼓勵民眾參與都市計畫制訂，提高決策的民主性與合理性。公眾參與可使規劃更貼近實際需求，並提高政策執行的社會接受度。
5.公共土地政策與直接開發：政府可透過公有土地的取得、保留與釋出來影響土地市場，例如實施土地重劃、區段徵收取得土地供作公共用途或住宅開發。此外，政府得以參與或主導重大開發計畫，在特定區域打造基礎建設先導計畫，引導民間投資跟進。
6.跨域協調與綜合規劃：針對涉及多行政區或跨部門的空間議題，政府建立協調機制（如區域計畫委員會）以統籌處理區域性發展問題，避免各自為政。近年來，政府也積極推行成長管理等綜合策略，透過整體性計畫工具（如劃定都市成長邊界、嚴控都市蔓延）來直接矯正市場失靈問題。這類策略強化了政府在引導土地發展方向上的作用，透過長期管制與引導，防止無序擴張並促進永續發展。

二、市場與市場失靈
(一) 市場在土地使用與都市發展中的功能
市場機制在土地使用與都市發展中扮演資源配置者的角色。透過價格信號與供需關係，土地在市場中通常流向最能創造經濟價值的用途；私人開發商與投資人積極投入住宅、商業等建設，以滿足社會對各類空間的需求。在理想條件下，自由市場可以有效率地配置土地資源，相較於政府直接分配，市場機制具有反應迅速、激勵創新的優點，可帶來多樣化的開發形式與投資活力。

然而，土地市場以盈利為導向，對公共利益和長遠影響的考量相對有限。如果缺乏適當規範，市場運作可能導致一系列問題，例如過度開發引發的環境破壞、市區無序蔓延(Urban Sprawl)、基礎設施供給落後，以及弱勢族群居住權益遭忽視等。這些現象反映出市場機制的局限與潛在失靈，需要透過公共政策加以引導和矯正。

(二) 市場失靈的類型與原因
「市場失靈」指的是當市場機制自行運作時無法達致資源最佳配置、社會總福利未能極大化的情況。在都市土地使用領域，常見的市場失靈類型與原因包括：

1.外部性：土地開發經常伴隨外部成本或利益。私人開發行為可能帶來如交通壅塞、空氣汙染等負外部成本，或公共空間改善帶來周邊地價上升等正外部效益。由於這些影響未完全反映在市場價格中，私人成本與社會成本產生偏離，導致市場決定的土地利用水準並非社會最優。
2.公共財問題：某些土地利用或設施具備公共財性質（例如公園綠地、防洪空間），具有非排他性和非競爭性。市場上的私人主體無法從中獲取足夠利潤，因此往往不願意提供足量的此類公共設施，導致社會對公共空間的需求無法靠市場充分滿足。
3.資訊不完全與不對稱：土地與房地產市場的資訊經常不透明，市場參與者取得完整準確資訊存在障礙且成本高昂。在資訊不完全或資訊不對稱的情況下，土地交易與開發決策可能偏離理性的最適狀態，造成資源配置低效率。
4.壟斷與市場力量：理論上完全競爭的土地市場才能達致有效率的結果，但現實中某些土地資源掌握在少數人手中，形成壟斷或寡占。擁有關鍵區位土地的地主或開發商，可能透過哄抬價格、囤積土地等方式擾亂市場均衡，造成價格過高、交易量過低，無法達到社會最佳的土地利用結果。

以上種種市場失靈現象，使得單純依賴市場機制無法保障公共利益與永續發展。這正是政府規劃與介入的理論基礎：透過政策手段修正市場失靈，彌補市場機制的不足。

(三) 矯正市場失靈的介入工具與策略
為了矯正上述市場失靈所帶來的問題，公共部門可以採取多種策略干預，以引導市場朝向社會最佳狀態運行：
1.外部成本內部化：對開發行為造成的負外部性課稅（例如開徵交通擁擠費、汙染排放費），對有益的正外部性給予補貼，藉此將外部成本或利益轉化為私人成本或收益，促使開發者在決策時考量完整的社會成本，達致較為公平且有效率的結果。
2.明確界定財產權：運用法律和制度明晰土地的財產權歸屬與使用權限，減少因權屬不清產生的資源浪費與紛爭。在交易成本不高的前提下，清楚的財產權讓利害關係人能透過協商談判解決外部性問題（所謂科斯定理），提高資源配置效率。
3.政府提供公共服務：對於市場機制下供給不足的公共設施與服務，由政府直接提供以滿足社會需求。例如興建交通、汙水處理、學校、公園等設施，確保城市正常機能運作和生活品質提升。政府提供公共服務可以補足市場缺口，並為土地開發創造良好的環境條件。
4.資訊公開與公眾參與：建立透明的土地市場資訊系統，公開交易價格、土地供需等資料，降低資訊取得成本。同時鼓勵社區居民參與都市計畫的制定與審議，透過公眾參與增加資訊交流，使決策更符合在地需求並降低日後執行阻力。在資訊充分且決策公開的情況下，市場運作將更趨近效率。
5.直接規劃介入：當市場無法自行矯正失靈時，政府可透過直接的規劃管制手段進行干預。例如推行成長管理政策、嚴格實施土地用途分區管制，或在必要時行使土地徵收權等，以強制引導土地開發方向。這些手段能在宏觀上控制開發總量與布局，使城市發展避免陷入市場無序擴張或供給失衡的困境。

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