第一章 強化社會安全網：背景與因應對策
前言
2016 年3 月28 日上午11 時許，綽號小燈泡的劉姓3 歲女童與母親王婉諭女士行經內湖捷運站時，被王景玉尾隨，於內湖區環山路一段9 巷巷口，以預備的菜刀砍向頸部致死。該命案引發社會極大的震撼。
王女士質疑王景玉長期失業，靠父親的軍人退伍金、母親擔任清潔工薪資度日；且曾在社區持棍棒揮舞，敲破警衛哨亭玻璃，毀損他人腳踏車，經警衛報警求助，由警方送至三軍總醫院急診，但一日後即自動離院；復因推打母親的成人保護案被送至臺北市聯合醫院松德院區就醫，確診為思覺失調症；另有吸食安非他命前科等，為何政府相關部門（勞工局、社會局、衛生局、警察局等）卻沒有提供相應的協助，導致他隨機殺人？王女士也希望能夠從根本、從家庭、從教育，來讓這樣子的人消失在社會上面，希望我們以後的子子孫孫都不會再出現這樣子的人。
命案發生後隔日，總統當選人蔡英文女士前往案發現場向小燈泡靈前致哀，表達她的不捨與不安。除了送上一對兔子玩偶之外，在哀悼的小卡片上寫著：「阿姨不會讓你白白犧牲，這個社會破了很多洞，我會用盡全力來把它們都補起來。」同時，也承諾王女士，「會盡一切力量，把社會安全網破洞補起來。」隔天，蔡總統當選人約見本書作者，指示要盡一切力量把社會安全網的破洞補起來。
壹、定義社會安全網
王女士控訴的社會安全網破洞，顯然不是國人熟知的社會安全（social security）所指涉的個人的所得維持（income maintenance）政策（McKay, 2005）。維持個人與家戶所得的機制通常以社會保險與社會救助兩項為主（Pierters, 2006），社會津貼（social allowance）為輔。在國際上比較，社會安全常與社會保障（social protection）交互使用（Hill, 2006）。保障經濟（所得）安全為主的社會安全較不會使用「網」（net）的概念，而是社會安全體系（social security systems）或社會安全制度。
雖然美國的社會安全網也與貧窮有關，具體涵蓋薪資所得退稅（Earned Income Tax Credit）、食物救助、公共健康保險、兒童照顧補貼等方案（Gassman-Pines and Hill, 2013; Tach and Edin, 2017）；美國社會除了關切所得維持外，更廣泛地注意：(1)物質匱乏：資源不足、需求不滿、相對剝奪。(2) 經濟匱乏：生活水準低落、不均、經濟條件差。以及(3) 社會脆弱：社會排除、依賴、低下階級等（Spicker, 2007）。同時關注仙恩（Sen, 1999）所提倡的基本能力的剝奪，例如：早年夭折、營養不良、慢性疾病、文盲等（Wells, 2016; Padilla, Scott, & Lopez, 2014）。
英國的社會安全網是以兒童保護（child protection）（簡稱兒保）為主要標的人口群，再擴及社會照顧、所得維持、醫療、教育、治安、就業、住宅等議題的整合服務（integrated services），強調跨部門一起工作（Farmer, 1999）。臺灣的社會安全網大抵以英國為藍本（林萬億，2019）。開發中國家的社會安全網則關切基本生存的就業、住宅、健康、營養、衛生、水資源、教育，及其他發展等（Ansell, 2011）。在新冠肺炎病毒流行期間，社會安全網又被提醒關注家庭暴力、自殺、物質濫用、心理健康、失業、社區支持等議題（Blesener, 2020）。
人民因犯罪、虐童、家暴等事件，想到的社會安全網（social safety net, SSN），指的是較寬廣的定義，是泛指保護人民免於受到貧窮、飢餓、匱乏、犯罪、暴力的威脅、不完整的社會照顧、嚴苛的社會救助、不足的失業給付、不夠普及的健康照護、國民教育的失敗、住宅短缺、未提供處境不利者的法律援助、未善盡保護犯罪被害人等不友善的社會所傷害。
依世界銀行（World Bank）的定義，社會安全網是指保護家庭免於受經濟震盪、天然災害，及其他危機造成的傷害的綜合方案。國際貨幣基金會（International Monetary Fund, IMF）關切的強化社會安全網（Strengthening Social Safety Net）指的是減少貧窮與不均，促進包容的發展。
亦即，社會安全網（SSN）指涉的也是以經濟（所得）安全為主。但包括災害、危機等傷害造成的恐懼、不安及傷亡，例如：新冠肺炎（Covid-19）肆虐期間，造成的失業、薪資下降、貧窮、糧食短缺、學童無法享有營養午餐、食物漲價、心理不健康等都被認為是社會安全網的議題（Bitler, Hoynes, & Schanzenbach, 2020）。失去所得、財力無法支撐醫療照護、政府缺乏公共服務，也是社會安全網應該關切的課題（Aaron, 2020）。據此，新冠肺炎疫情擴大期間，美國人所認知的社會安全網方案包括兩週的有薪病假、普及的健康保險、提高最低工資、增加政府的建設專案、企業減稅、就業教育與訓練都算在內（Topazion et al., 2022）。
此外，社會安全網也被認為是減少貧窮與脆弱性（vulnerability）的主要政策工具，進而正向地影響兒童的健康與人力資本，特別是降低對兒童的暴力（兒童虐待、性暴力）（Peterman et al., 2017）。同時，強的社會安全網也有助於降低國家的殺人事件發生率，特別是減少因貧窮導致的暴力殺人事件（Rogers and Pridemore, 2013）。另，社會安全網也被證實能降低兒童不當對待、親密暴力及青年暴力（Komro, Lemon, Levinston, Spencer, & Woods-Jaeger, 2022）。顯示，強化社會安全網不只是保障人民免於貧窮的社會安全議題，而更擴大到免於匱乏與飢餓、降低犯罪、減少家庭暴力、促進心理健康、提升人民福祉與友善社會的綜合性方案。
連同小燈泡被隨機（無差別）殺害事件在內，除2014 年5 月21 日臺北捷運鄭姓隨機殺人事件屬反社會型人格障礙外，加害者大多屬社會挫敗型的隨機殺人犯罪。殺人犯大多具有以下特質：男性、無婚姻、獨居、缺乏親密朋友、人際關係不佳、失業、收入少。其殺人動機大多是不滿自己的挫敗遭遇、想坐牢逃避現實，或是藉殺人被判死刑等（林萬億，2014）。
根據日本研究也顯示，無差別殺人事件犯案者不僅較一般殺人罪犯年輕與無前科等情形；還有以下特徵：在個性方面，較敏感、自卑和挫折感，沒有自信且思想狹隘；在社交關係上，人際及家庭關係不佳或淡薄，無交往對象與朋友；在經濟方面，收入少且不穩定，沒有積極性的經濟活動（工作不穩定、無法長久就業或無業）；生活上，缺乏穩定居住的安定環境，內心不平且喪失希望及未來的渴望；而在徵兆上，犯案時多合併出現精神焦躁不安情形，或曾經對外表達具有自殺或殺人等內在衝動的訊息。此外，部分具人格障礙診斷史、吸毒、出獄（勒戒）後未滿1 年者，也有較高比率的犯行（日本法務省，2013）。
蔡總統面對全國人民對社會安全網的破洞感到不安的氛圍下，承諾盡全力把社會安全網破洞補起來。於是，在2016 年5 月20 日就職演說，宣示「將從治安、教育、心理健康、社會工作等各個面向強化社會安全網，讓臺灣未來的世代，生活在一個安全、沒有暴力威脅的環境中」。蔡總統希望維護國人在家庭與社區生活的生命安全與生活保障，不僅是要從民眾的日常生活場域著手，確保個人、家庭及社區生活無虞，且不受暴力威脅；更要重新構築社區鄰里間的互助與信任，強化社會網絡連結成跨體系合作機制，打造一個安全的環境。
貳、我國社會安全網的漏洞
除了隨機殺人事件之外，根據衛生福利部統計，十餘年來家庭暴力（含兒少保護）通報案件皆有增加趨勢，由2005 年的66,080 件（含兒少保護8,865 件），到2010 年已增加到112,798 件（含兒少保護22,089 件），2017 年再上升至137,148 件（含兒少保護15,779 件），增幅超過2 倍。如果包括發生在家外與其他情境的兒少保護通報案件增加幅度更大，從2005 年的10,722 件，上升到2010 年的30,791 件，再增加到2017 年的59,912 件，增幅達5 倍多。
並非所有通報案件都必須開案介入，以2017 年為例，59,912 件中來自責任通報的有51,092 件，占85.3%，其中教育人員通報量最多達18,262 件（占36%），其次是警察14,005 件（27%），第三是社會工作人員13,789 件（27%），醫事人員排第四，通報3,626 件。通報案件中被歸類為緊急事件的只有3,748 件，占6.2%，餘56,164 件為非緊急事件。而屬家內兒少保護事件為21,141 件，開案人數為4,135 人，開案率19.6%。家暴和兒少保護通報量上升的原因，責任通報制度是主因，此外民眾通報觀念及社區通報意識也提升。然而，不諱言的是家暴與兒虐事件增多，的確反映出家庭關係的疏離與家庭支持系統的弱化，這種趨勢是臺灣進入服務業社會、資訊發達、網路普及的後果。
在小燈泡事件發生前後，2016 年2 月15 日，臺北市發生4 歲劉姓男童受虐致死案，該案發生前並未通報兒童保護，僅是由社會局協助申請低收入戶。2017 年11月22 日，新北市三峽恩主公醫院通報莊姓男子長期虐待同居女友與他人所生邱小妹妹，以80 公分長的鐵棍痛歐下，早已營養不良，渾身是傷與疤痕的邱小妹妹，除了牙齒蛀光之外，大腿甚至折斷、刺穿皮膚，最後致死。新北市家防中心指出，受虐女童因母親入獄，10 月25 日曾被通報高風險家庭，但邱母留的電話、地址都是假資料，社工多次尋找莊家人失敗。2018 年12 月8 日彰化縣埔心鄉來自印尼的外籍配偶王姓女子與吳姓前夫三度結婚、離婚後仍同住，王女因不滿吳男常與她吵架，動不動揚言「把你趕回印尼」，持刀朝熟睡的吳男及15 歲女兒猛刺，父女身中十餘刀，送醫不治。彰化縣政府社會處表示：「該家庭非列管高風險家庭，沒家暴通報，王女沒精神疾病就醫紀錄，將協助家人處理後續。」類似的兒童虐待高風險案例應不在少數。顯示，從2004 年底開始實施的「高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫」，已經有檢討之必要，該計畫原就是為了因應當時兒童及少年虐待事件頻傳的預防措施。
所謂的高風險家庭及兒童少年是指經教育、衛生、民政、勞政、警政、社政等相關單位依兒童及少年保護及高風險家庭通報表評估篩選表篩檢轉介，或經相關團體或民眾通報轉介之疑似高風險家庭及兒童少年。再由縣市政府社會局社工進行家庭訪視評估，發現有以下情事：家庭關係紊亂與衝突、特種行業或精神疾病與藥酒毒癮、自殺、貧窮、失業、負擔家計者死亡、失蹤或入獄等，即列管為高風險家庭。一旦高風險家庭成案，就由縣市政府社會局自行或委託民間團體提供關懷訪視、托育、課後照顧、親職教育、煙毒酒癮戒治、就業、福利資源、救助等服務。然而，高風險家庭服務的目的本是主動提供預防性服務方案，以達到預防兒童少年虐待、家庭暴力及性侵害事件發生。但是，從越來越多的兒童虐待事件通報即知已經無法單靠高風險家庭服務計畫，落實對兒童安全的保護。
在通報兒童及少年虐待、疏忽事件上，學校扮演非常重要的角色。以兒童及少年性侵害為例，在2010 年以前，醫院通報占超過3 成，其次是警政機關、學校通報。2010 年以後，學校取代醫院、警政機關躍升為通報首要來源，醫院、警政機關其次，三者相加超過通報率的8 成。因為幾乎所有兒童及少年都在接受國民基本教育，學校是學童求助，或揭露家庭暴力、兒童虐待與疏忽、性侵害的最信任場所，如果學校導師、輔導教師、學校心理諮商師、學校社會工作師對學童的求助信號不夠敏感，處在風險中的兒童及青少年（at-risk child and youth）將失去重要的被協助的機會。
既有家庭暴力及兒少保護防治模式，主要是在虐待（abuse）、暴力（violence）或不當對待（maltreatment）事件發生後的通報及救援措施，由地方政府結合民間社會福利團體，提供庇護安置、安全計畫、聲請保護令、社工服務計畫等服務，以避免再次發生家暴或兒虐事件。然而，進一步分析保護性個案的成因，多存在有貧窮、負債、失業、酗酒、吸毒、精神疾病、婚姻衝突、未成年懷孕、家庭關係混亂、疏離，或年輕父母等多重風險因子（multiple risk factors）。以小燈泡事件為例，加害者複合著長期失業、使用毒品、精神疾病、家庭關係疏離、人際關係不佳等多重問題。而這些問題其實都有相對應的單位（就業服務、醫療、警政、司法、社會福利、教育等）負責提供服務，只是各機構服務有沒有到位，致使問題未被有效預防與及早介入。如果服務到位了，理應就不會發生小燈泡事件，或前述家庭暴力、兒少保護事件。這也是為何社會質疑社會安全網出現嚴重的破洞。
經跨部會檢討，我國社會安全網的破洞，至少有以下幾項。
一、家庭暴力預防不足
我國兒少保護的相關法律包括《兒童及少年福利與權益保障法》（簡稱《兒少法》）、《家庭暴力防治法》（簡稱《家防法》）、《兒童及少年性剝削防制條例》、《性侵害犯罪防治法》。其中又以《兒少法》為基本。但是，主責辦理兒少保護的單位是依1997 年12 月31 日《性侵害犯罪防治法》通過（第6 條規定）與1998年6 月2 日《家庭暴力防治法》通過（第8 條規定）合併成立的「家庭暴力暨性侵害防治中心」（簡稱家防中心），下設兒童少年保護組、成人保護組、性侵害保護組。而兒童少年保護組是三者中規模較大者，顯示其業務量最大。
家防中心的業務大致如下：(1) 受理家庭暴力及性侵害案件通報，(2) 性剝削緊急短期收容中心管理及個案輔導；(3) 協助報案及緊急救援；(4) 協助診療及驗傷處理；(5) 緊急庇護安置；(6) 協助或代為聲請保護令；(7) 法律諮詢及扶助；(8) 心理諮商與親職教育服務；(9) 協助申請各項社會福利補助；(10) 陪同偵訊、陪同出庭；(11) 未成年子女監督會面交往服務；(12) 被害人及其子女就學服務；(13) 職業訓練及就業轉介服務；(14) 轉介其他適當社會福利單位；(15) 加害人身心治療輔導教育及處遇計畫安排轉介；(16) 辦理教育訓練與宣導活動。
從家防中心的業務內容來看，「防」的少，「治」的多。預防的規定出現在《家防法》第50 條第1 項：「醫事人員、社會工作人員、教育人員、保育人員、警察人員、移民業務人員及其他執行家庭暴力防治人員，在執行職務時知有疑似家庭暴力，應立即通報當地主管機關，至遲不得逾24 小時。」此時的預防家庭暴力已是在「疑似家庭暴力」階段了，如果沒有足以辨識的「非意外傷害」證據，尤其是外傷，或家暴高風險指標，很難判斷是否為疑似家暴。基於預防家庭暴力，或是避免家庭暴力，以及為規避因未履行第50 條第1 項的法定通報義務，而被直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣6 千元以上3 萬元以下罰鍰。因此，家庭暴力通報案量逐年成長。
同樣的通報義務規定於《兒少法》第54 條，且責任通報人擴大到「醫事人員、社會工作人員、教育人員、保育人員、教保服務人員、警察、司法人員、移民業務人員、戶政人員、村（里）幹事、村（里）長、公寓大廈管理服務人員及其他執行兒童及少年福利業務人員，於執行業務時知悉兒童及少年家庭遭遇經濟、教養、婚姻、醫療等問題，致兒童及少年有未獲適當照顧之虞，應通報直轄市、縣（市）主管機關」。《兒少法》的責任通報義務人更多，通報的事由更廣，包括兒童虐待與疏忽。如同《家防法》一樣，如果沒有足以辨識的「非意外傷害」證據，尤其是外傷，或兒虐或疏忽高風險指標，很難判斷是否為疑似兒虐或疏忽。為避免兒虐或疏忽發生，或為規避因未履行第53 條第1 項規定而無正當理由者，處新臺幣6 千元以上3 萬元以下罰鍰。因此，兒少保護來自非家內兒少保護責任通報的案量增加更多。
然而，通報案例中屬緊急案件數的比率偏低，成案率也低。家防（含兒少保護）社工必須耗費大量人力與時間於判斷緊急與成案與否的評估。雖然《家防法》第48條規定：「警察人員處理家庭暴力案件，必要時應採取下列方法保護被害人及防止家庭暴力之發生。」已經是發生家庭暴力，或防止再發生。可見，家防中心主要是在處理家庭暴力的危機介入（crisis intervention）及其後續追蹤。當我們的保護業務置重兵於後端的危機介入，前端預防空虛，通報案量必然不斷增加，家防業務給再多人力都不夠用。
二、兒少保護定義不明、分工不易
復依《兒少法》所規範的兒童及少年保護事項凌亂，對兒童及少年禁止之行為，規定於第43 條：使用菸、酒、檳榔，施用毒品；接近暴力、血腥、色情、猥褻、賭博物品；飆車。第47 條規定兒少不得出入酒家、特種咖啡茶室、成人用品零售店、限制級電子遊戲場及其他涉及賭博、色情、暴力等經主管機關認定足以危害其身心健康之場所。第48 條規定父母應禁止兒童及少年充當不當場所之侍應工作或從事危險、不正當或其他足以危害或影響其身心發展之工作。
第49 條是整部《兒少法》中較完整地規定任何人不得對兒童及少年有下列行為：(1) 遺棄。(2) 身心虐待。(3) 利用兒童及少年從事有害健康等危害性活動或欺騙之行為。(4) 利用身心障礙或特殊形體兒童及少年供人參觀。(5) 利用兒童及少年行乞。(6)剝奪或妨礙兒童及少年接受國民教育之機會。(7) 強迫兒童及少年婚嫁。(8) 拐騙、綁架、買賣、質押兒童及少年。(9) 強迫、引誘、容留或媒介兒童及少年為猥褻行為或性交。(10) 供應兒童及少年刀械、槍炮、彈藥或其他危險物品。(11) 利用兒童及少年拍攝或錄製暴力、血腥、色情、猥褻或其他有害兒童及少年身心健康之出版品、圖畫、錄影節目帶、影片、光碟、磁片、電子訊號、遊戲軟體、網際網路內容或其他物品。(12) 對兒童及少年散布或播送有害其身心發展之出版品、圖畫、錄影節目帶、影片、光碟、電子訊號、遊戲軟體或其他物品。(13) 應列為限制級物品，違反依第44條第2 項所定辦法中有關陳列方式之規定而使兒童及少年得以觀看或取得。(14) 於網際網路散布或播送有害兒童及少年身心健康之內容，未採取明確可行之防護措施，或未配合網際網路平臺提供者之防護機制，使兒童或少年得以接取或瀏覽。(15) 帶領或誘使兒童及少年進入有礙其身心健康之場所。(16) 強迫、引誘、容留或媒介兒童及少年為自殺行為。(17) 其他對兒童及少年或利用兒童及少年犯罪或為不正當之行為。
第50 條規定孕婦不得吸菸、酗酒、嚼檳榔、施用毒品、非法施用管制藥品或為其他有害胎兒發育之行為。第51 條規定家長6 歲以下兒童不得獨處，18 歲以下兒少不得獨處於易發生危險或傷害之環境。
這些禁止對兒少不當對待行為包山包海，沒有分類，包含疏忽、虐待、性侵害、性剝削、曝險行為、偏差行為、犯罪行為等，缺乏明確的系統脈絡，作為保護兒少免於受侵害的法源，不易理解與分工執行。執行兒少保護需要跨體系一起工作，就必須分工明確、分級清楚，例如：過去習慣的分工方式是，疏忽由社會福利服務中心負責，虐待由家防中心主責。然而，在《兒少法》中找不到疏忽與虐待的明確界定；也沒有兒少偏差行為的定義，警政、司法、教育、社會福利部門要如何分工，也有一定的困難。
依聯合國《兒童權利公約》（UN Convention on the Rights of the Child, CRC）第19 條規定，保護兒童免於在家內、家外遭受暴力、剝削、虐待與疏忽。兒童保護是指保護兒童免於遭受不當對待。兒童不當對待包括：(1) 兒童虐待（child abuse）指父母或照顧者對兒童施以身體、性、語言的攻擊稱之。(2) 兒童疏忽（child neglect）通常指涉行為的省略（omission）、失敗於（failure to）照顧行動，或不適當（inadequate）的照顧等（McCoy and Keen, 2009; McClennen, Keys, & Dugan-Day, 2017）。據此，兒童虐待包括身體虐待、性虐待、心理（情緒）虐待。疏忽則包括身體照顧、營養、管教、醫療、教育、環境、示範、遺棄、剝削等。對照我國《兒少法》規範的兒童保護條款，不但沒有將兒童虐待與疏忽明確定義，也未將之分別有系統地於不同條款規範，以利執行。雖然，《兒少法》第3 條明文規定父母或監護人對兒童及少年應負保護、教養之責任。政府、兒少福利機構應配合及協助之。第4 條規定政府及公私立兒少機構或團體推動兒少福利與權益保障之責。第5 條確立兒童及少年之最佳利益為優先考量。第7、8、9 條分別規範中央主管機關、目的事業主管機關、地方主管機關權責。其中兒少福利之規劃與執行、兒少保護業務之執行，都是地方政府權責。倘無明確的定義、範圍、分工，地方政府執行會很困難。 |
