第一章 認識社會福利組織
前言
2024 年3 月底，臺灣社會揭發一件令人震驚的兒童虐待死亡案件。一名不到2 歲的幼兒，在兒福機構進行收出養評估過程中，暫時安置於機構委託的保姆家，卻遭保姆及同住人虐待身亡。負責本案的社會工作人員被警方上銬帶往警局應訊的畫面，震撼了社會工作界。該兒福機構雖然在事發後，透過公開記者會的方式道歉及說明案情，但是在未妥善規劃的記者會中，不僅說明不清，更引發社工專業組織的不滿，一夕之間，該兒福機構長期在兒童福利領域建立的專業地位，受到重大的打擊，更進一步引發捐款人的質疑，造成組織更大的危機。
這個案例提醒不只有跨體系之間才會有服務網絡的結構洞（structural holes）（Burt, 1995）或跨部會間的弱連結（weak ties）（Granovetter, 1973）。組織內部也會出現結構洞，部門間的弱連結更是稀鬆平常。當然，弱連結不見得都是缺失，只是在需要跨部門協力始能完成的任務，若工作人員間與部門間的弱連結明顯，就難以實踐最佳實務。再加上在組織惰性（organizational inertia）（Kelly & Amburgey, 1991）之下，組織、結構或體系內部的結構洞或弱連結的情形會更嚴重，且不會自行發現、自行修補。
一家老牌的社會福利組織，以山地巡迴醫療起家，進而協助原住民技職訓練、開設育幼院、少年之家；成立婦女習藝所、未婚媽媽之家；推廣國際貧童救濟、協助海外救災；涉足身心障礙者養護中心、兒童及少年認養、少年緊急安置機構、食物銀行；承辦類家庭服務；承接原住民族家庭服務中心、C 級巷弄長照站；輔導清潔或社區照顧勞動合作社、婦女福利服務中心；開展國內災後重建計畫；承辦社區公共托育家園；推動原鄉產業發展；接著還要受託管理某市新開發的社會福利園區。
這個案例凸顯幾個社會福利組織行政與管理的課題：(1) 一個社會福利組織的服務對象擇定適合特定，還是綜合？(2) 一個社會福利組織的最適規模多大？(3) 一個社會福利組織的服務內容與項目如何界定才能符合專業發展？(4) 一個社會福利組織應該有什麼樣的組織設計才能有效地執行設定的目標？(5) 一個社會福利組織適合在何種組織發展階段始大幅擴展業務？(6) 一個社會福利組織在擴展業務前需要有何種專業與資源儲備，才能順利擴張？(7) 一個社會福利組織要以社會福利使命實現為重，還是組織開疆拓土為先？(8) 一個社會福利組織要以服務對象的最佳利益考量為先，還是執事們的成就導向為重？
社會福利組織是執行社會福利服務最重要的單位，它透過不同方式募款或由政府編列預算營運，透過召募專業人力，給予專業訓練，才能執行各種專業服務方案。但是如果這些組織在推展、督導及執行服務方案時，沒有建立良好的管理模式，不僅影響服務方案的執行品質，無法達到預期的效果，更可能對組織的專業公信力產生意想之外的衝擊，甚至影響組織的生存。由此可見社會福利組織的管理之重要性。
社會福利行政或社會工作管理學科，即是介紹不同類型的社會福利組織內部為執行各項工作，達成預期績效，所進行的各種管理方法，從財務規劃、方案承接、績效管理，乃至人員培育、方案行銷、危機處理等，均是社會福利行政或社會工作管理學科的範疇。
本章將先從社會福利行政或社會工作管理最基礎的單元開始介紹，也就是社會福利組織或人群服務組織（Human Services Organizations, HSOs）。針對不同類型的社會福利組織類型、特性及任務的說明，讓讀者了解社會工作行政與管理對社會福利組織的重要性。
壹、社會福利組織的特性
一、非營利組織
在討論社會福利組織之前，先界定幾個在社會服務實務現場經常使用的相關概念。首先，非營利組織（Nonprofit Organizations, NPOs），Wolf（1990）將非營利組織定義為「須具有公共服務的使命」、「須經政府立案，並受相關法令管轄者」、「其組織應為一非營利或慈善機構」、「須排除自利營私的經營結構」、「享有減免稅捐之優惠」、「其捐助者亦享有減稅待遇的法律地位」。簡而言之是「不以營利為目的，而是以公共利益或社會目標而運作的組織。」或者說「為服務公共利益為宗旨而設立的免稅組織。」（Carroll, 2018）。我國行政院研究發展考核委員會曾於2001 年出版《國內非營利組織管理法規之研究》一書，參考各國經驗，將非營利組織定義為「以公共服務為使命之民間性正式組織，其自主且獨立運作，不以營利為目的，享有合法的免稅地位，且捐贈者亦享有稅法上之優惠，其必須在政府法律所規範的權利下運作，運用所獲取的資源，以遞送符合組織宗旨之服務。」
公共服務可能體現在非營利性組織類別上，例如：慈善、教育、科學、文學或宗教。當商業組織（business organizations）努力履行企業社會責任（Corporate Social Responsibilities, CSR），關注他們的慈善事業和社區關係時，商業組織與非營利組織就非常接近，例如：企業成立的慈善基金會或公益基金會辦理公益活動。亦即，當企業認為非營利組織有其正當性且是重要的利害關係人時，企業與社會關係會大大提升。
每一非營利組織都是所謂的非營利部門（nonprofit sector），或第三部門（the third sector）的一部分，有別於政府部門（公部門）、企業（私部門）。非營利組織有很多種類型，各有其特色。據此可知，非營利組織是以為服務對象提供的服務內容與倡議所創造的利益為最大利益，而不是來自所提供或行銷的產品或服務的獲利為最大利益。但是，非營利組織在提供產品或服務時，並非不能收費，而是收取較低的費用，因為，它不是以提高價格與降低成本來創造最大獲利為考量。其之所以稱非營利是受到法律與道德的約束，不能將盈餘分配給贊助人、擁有者、管理人或股東。而是，將盈餘持續投入在擴大服務、創新服務或提升服務品質上。因此，可以獲得政府的免稅優惠。例如：非營利組織生產的產品與提供的服務通常不必繳交營業稅，而個人或公司捐款給非營利組織，也可以扣抵所得稅。社會服務組織、社會福利組織或人群服務組織是非營利組織的一種，但非全部。
（一）非營利組織的浮現
為何出現非營利組織，且持續存在？一般說是因市場失靈（market failure）造成（Steinberg, 2006）。市場失靈包括三個面向：提供不足（或不提供）、契約失靈（資訊不對等）、排除（限制）公共財。在完全競爭市場裡，企業組織間競爭，消費者有選擇權。雖然，競爭過程，消費者選擇其所需要與付得起的產品消費，企業產生利益。然而，市場只會提供私人所需而且能讓企業獲利的產品或服務，不會提供無利可圖的公共財以滿足公眾所需，例如：社會服務、教育、醫療、環境保護、文化保存等，除非這些公共財貨可以營利。否則，市場對這些公共財不會有興趣提供，就造成公共服務提供不足或不提供的現象。於是，政府就扛下提供社會服務、公共教育、醫療、環境保護、文資與古蹟保護等的責任。同時，有些公共服務政府也無法完全滿足人民所需，就契約外包給非營利組織提供。而基於宗教信仰或道德驅使，有些非營利組織就先於政府與市場，提供滿足人民所需的服務。當然，這些服務基於民間資源的有限性或稀少性，而僅能滿足人民最迫切的需求。於是，就發展出服務的篩選指標，例如：身體條件、親屬能力、貧窮等級、值得與不值得幫助等。至於，市場、政府、非營利組織三者的分工界限，要看國家的意識形態、社會條件而定。自由主義福利國家，政府提供的公共服務相對少，留下比較大空間給市場與非營利組織，甚至，某些公共服務也營利化，例如：私立學校、私立醫院等。而市場不提供、政府也無力提供的公共服務，就留給非營利組織提供，不論是委託外包，或服務供給不足。
（二）非營利組織的特徵
非營利組織有以下八個特性（Allison & Kaye, 2015），彰顯其與政府部門、營利組織的差異。
1. 對使命的熱情
對使命的熱情是非營利組織的巨大力量來源。「改變世界」的制度化能動性為社會帶來了許多重要的進步。對使命的熱情是一種優勢，能夠激發組織工作令人難以置信的創造力、活力和奉獻精神。然而，其也可能導致領導階層的董（理）事會和志工們忽視「商業」現實，致容易將策略分歧轉化為人際衝突，並以近乎處理危機的緊迫心態來開展工作。
2. 稀少性的氛圍
非營利組織的資源稀少性有事實和感知的成分。大多數非營利組織的領導者如果擁有更多的資金、更多的決策權、更多有才華的董（理）事會成員等，就可以做更多的事情。然而事實上，他們往往「資源不足」。由於獲取金錢需要耗費大量的精力，因為人們往往具有高度的成本意識。此外，組織常抱持著利他主義的觀念，即「我們的大部分資源應該提供給服務對象」。因此，許多非營利組織的基礎設施往往不夠完善。非營利組織的工作人員通常更願意花時間〔自己的志工、董（理）事會成員的時間〕而不是金錢來完成工作。
3. 偏向非正式、參與及共識
友善和熱情的氛圍與不注重層級制度，通常被描述為非營利文化之所以吸引人的特質。倘過分強調了，非正式性會限制權威的適當行使，過度參與會抑制適當的分工，而趨向於達成共識則會阻礙決策。
4. 雙重底線：財務與使命
對非營利組織來說，使命和財務後果之間的矛盾是根本的（這是相對於政府部門與營利組織的觀察。營利組織越來越關注使命的重要性，相對於投資回報的優先順序；政府組織也越來越關注使命的重要性，相對於政治影響的優先順序）。從內部來看，底線之間的緊張關係影響著許多策略決策與在各個營運層面上「組織做得如何」的感覺。從外部來看，非營利組織的某一些利害關係人關心雙重底線（贊助者、競爭對手和監管機關）；而另一些利害關係人主要關心使命（服務對象與社區）。許多外部諮詢的約定都涉及雙重底線的複雜性。
5. 方案成果難以評鑑
大多數非營利組織的方案評鑑能力有限。部分原因是大多數實施領域缺乏標準化的方案成果。例如：兒童照顧，雖然有照顧人力比的指標，但在照顧的品質方面卻很少標準化。同樣，藝術團體、倡議組織、心理健康機構和社區發展組織在衡量其有效性方面也面臨著巨大的挑戰。此外，大多數非營利組織無法獲得明確的市場回饋來了解他們為服務對象提供的服務品質（非營利組織之所以存在，是因為市場和政府都沒有提供服務；大多數非營利組織的全部資金或其中一部分來自其工作直接受益者以外的來源）。因此，評鑑成本效益和比較其他替選的行動（alternative actions）是困難的。不同的人也可能對成本和效益之間的關係有不同的假設。有些非營利組織壓根兒忽略這個議題，認為他們已盡力使努力變得有效果。
6. 治理委員會既有監督作用，也有支持作用
非營利組織的管理委員會具有雙重角色：它負責確保組織服膺公共利益，並且與營利部門的董（理）事會或政府部門的董（理）事會和委員會不同，期望幫助組織贏得成功。第一個角色類似於保護股東或選民的利益。第二個角色使治理和管理之間的區別變得複雜，因為在這個角色中，董（理）事會成員所做的工作類似於職員的工作。作為助手，董（理）事會成員可以籌募資金、發送郵件、粉刷建築物或幫忙記帳。這可能會導致人們對董（理）事會成員何時及如何參與推動計畫感到困惑。此外，董（理）事會成員通常不是非營利組織管理或該組織服務領域的專家。他們可能還沒有做好參與決策的準備，或者可能不適當地將自己的權力下放給員工。
7. 員工技能水準參差不齊（管理和方案）
由於對使命的熱情、有限的財源以及可挑選的候選人數量較少，非營利組織經常會聘用管理培訓有限的管理者和方案經驗不足的方案規劃與執行人員。雖然工作人員通常由專業人員組成（例如：社會工作者、藝術家和科學家），但由於大多數組織規模較小，因此很少有內部能量為員工提供他們所扮演的特定角色的培訓。
8. 志工參與
許多非營利組織依賴志工的積極參與。董（理）事會成員通常是不支薪的，或只領取有限的車馬費，個人卻在提供服務和行政支援方面投入大量的時間和精力。志工對非營利部門的貢獻是巨大的；事實上，如果沒有志願服務，許多民眾需要的社會服務就無法提供給有需求的人。然而，志工通常必須兼顧多項承諾，他們賦予志工工作的相對優先事項可能必須與他們的有薪工作、家庭責任和其他志工承諾取得平衡。因此，與志工合作的顧問必須願意在晚上與董（理）事會會面，在週末為員工提供休假安排，並想辦法讓忙碌的志工了解最新情況。最後，某些志工可能會心生埋怨，因為有些人（正職員工）做事能得到報酬，他們卻只能當志工，質疑是不是每個人都應該做志工？
（三）非營利組織與政府、營利組織的差異
表1-2 區別營利組織、政府組織及非營利組織的特徵。這樣的區辨是一種理念型態，也就是不考慮三者的混血型態。這樣的理解有助於處理越來越複雜的混血組織型態。
進一步，將制度邏輯或存在的理性加以比較如下表1-3，凸顯三種不同組織之所以存在的理性或制度邏輯。
二、非政府組織
非政府組織（Non-Governmental Organizations, NGOs）是指不屬於任何政府，也不由任何國家或政權設立的組織。亦即，不屬於公部門。但該名詞一般僅限於非商業化、合法的、與社會文化和環境相關的倡議團體。而這些團體通常也是非營利組織。社會福利領域上，有使用志願組織（voluntary organization）來表達非由政府組成，而是教會贊助或社區居民自動自發組成的人民團體。通常，非政府組織指涉的是相對於政府部門的國際性或全國性公共事務組織，例如：國際紅十字會、紅新月會、中華民國紅十字會、綠色和平組織、國際特赦組織、臺灣人權促進會等。《聯合國憲章》第71 條「經濟暨社會理事會得採取適當辦法，俾與各種非政府組織會商有關於本理事會職權範圍內之事件。此項辦法得與國際組織商定之，並於適當情形下，經與關係聯合國會員國會商後，得與該國國內組織商定之。」明訂非政府組織在國際經濟與社會事務參與上的角色。
由於非政府組織的範圍太廣，名詞使用浮濫。因此，若非政府組織有明確的社會目標，就會直接使用非營利組織，較不會自稱是非政府組織。此外，有些非政府組織為標榜公民社會的特性，而自稱民間志願組織（Private Voluntary Organization, PVO）。研究非營利組織的美國學者沙樂門（Salamon, 1999a）認為美國NPO/NGO 概念使用交雜紛亂，但仍可以用社區與非社區來簡單的區隔，舉凡屬社區在地型的公益組織，可被統稱為非營利組織，其他則較適用於非政府組織。
三、公益組織
一般人習慣用公益組織來描述以公共利益為目的而成立的組織。在公共利益（public interest）大傘之下，前述的非營利組織毫無疑問都屬公益組織。至於，非政府組織是否都屬公益組織？端視其設立宗旨而定。反過來說，依美國霍普金斯「公民社會發展研究中心」（Center for Civil Society Development）（Salamon, 1999a）的研究指出，一般認為的公益組織，符合以下六個特徵，就是非政府組織。
1. 組織的營利不做二次分配的公益團體（募款後所得只用於公益目的事業中）。
2. 組織所從事的事業，必須具備公共利益性質。
3. 組織受政府主管機關在賦稅上的優惠或減免。
4. 組織在行動上應具中立性，且不受政治上影響。
5. 組織的成員大部分應是志願性，亦即大多屬於志工。
6. 組織應是合法的機構，也就是該組織必須是登記在主管機關下的合法的公益財團法人或社團法人。
四、民間社團／團體
民間社團或人民團體也是常被提到的用詞，大約是指前述的民間志願組織。沙樂門（Salamon, 1999b）指出非營利部門包括兩大類：(1) 會員服務組織（member-serving organizations），例如：社團、社會俱樂部（social clubs）、專業組織、商業團體、工業團體、農業團體、工會、漁會等。(2) 公共服務組織（public-serving organizations），例如：健康、教育、社會服務、環境、人權等領域的公共服務。在臺灣，民間社團往往包括會員服務與公共服務的雙重功能。例如：扶輪社、青商會、獅子會、同濟會，都同時服務會員，又兼做社會服務。專業組織也是除了會員服務之外，也進行教育訓練、倡議、救災等公共服務。據此，許多專業組織具有多重身分，例如：臺灣社會工作專業人員協會既是人民團體，也是非營利組織、非政府組織，更是社會福利組織。因其目的事業是社會工作，其目的事業主管機關就屬衛生福利部；然其屬人民團體中的社會團體，主管機關是內政部合作及人民團體司。有些專業組織為了滿足不同屬性的治理機制，而將組織區分為會員組織與公共服務組織，例如：1991 年成立的中華民國唐氏症關愛者協會，是唐氏症者的家長組織，屬《人民團體法》的社團法人，1998 年集資組成中華民國唐氏症基金會，屬《財團法人法》的公益（社會福利）組織。兩者的目的事業是一樣的，使命都是提供唐氏症家庭一個相互交流的平台，透過家庭關懷訪視、支持陪伴、專業諮詢等，協助唐氏症家庭一起面對和解決遇到的困難，成為彼此支持的力量。成立基金會之後，成為專業服務提供組織，服務範圍擴大、項目增多、功能提升。 |
