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議案審議─立法院運作實況

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作　　者╱

周萬來

出版社別╱

五南

出版日期╱

2019/11/21 (5版 1刷)

I S B N ╱

978-957-763-752-9

書　　號╱

1Q80

頁　　數╱

400

開　　數╱

20K

定　　價╱

550

本書採用制度研究途徑與案例分析方法，闡述立法院審議各類議案的運作實況。就議案類別、提出、審議、復議及覆議分章加以闡述，其中對黨團門檻、議案屆期失效、按政黨比例分配委員會委員席次、黨團協商機制、文件調閱及公聽會的運行、覆議權的運用等均詳予論述。又立法機關為了有效發揮其應有的功能，往往藉助為全體成員所共同服膺的議事規範；本書作者集參與法案研議及三十多年實務體驗所得，增訂「議事規範」專章，將現在仍採行的先例，完整地呈現其採行過程，俾提供外界對立法實務有進一步的了解。因此，本書除可提供研究我國立法制度者或有興趣了解立法院運作實況者的重要參考材料外，更可作為實務工作者的教戰手冊。

周萬來

現職
考試院考試委員

學歷
國立台灣大學政治學系法學士
國立台灣大學政治學研究所法學碩士

經歷
立法院議事組科長、主任、議事處處長、立法院顧問、副秘書長
國立空中大學兼任副教授、學科委員
國家文官學院「會議管理」、司法官學院「立法程序與技術」、「會議規範」講座
高普考基礎訓練講座
高普考、特考典試委員、特考典試委員長

著作
國會議事策略101
立法院職權行使法逐條釋論
行憲以來我國法律廢止之研究
立法理論與實務（合著）
兩岸立法制度（合著）

第一章　緒論
　　第一節　論題界定
　　第二節　分析架構
　　第三節　內容特色
第二章　議事規範
　　第一節　成文規範
　　第二節　不成文規範
第三章　議案之類別
　　第一節　憲法修正案與領土變更案及法律案
　　第二節　預（決）算案
　　第三節　戒（解）嚴案與緊急命令追認案
　　第四節　宣戰案與媾和案及條約案
　　第五節　行使同意權案與補選案
　　第六節　彈劾案與罷免案及不信任案
　　第七節　大赦案與重要決議案
第四章　議案之提出
　　第一節　提案主體
　　第二節　提出與撤回
　　第三節　議案屆期失效
第五章　議案之議決
　　第一節　委員會審查
　　第二節　院會審議
第六章　議案之復議與覆議
　　第一節　復議之運行
　　第二節　覆議權之行使
　　第三節　覆議與復議及法律修正之區別
第七章　各類議案處理情形之剖視
　　第一節　立法院處理各類議案之統計分析
　　第二節　立法院處理各類議案之案例剖析
第八章　結論
　　第一節　制度評估
　　第二節　改革建議
附錄一　中華民國憲法及增修條文
附錄二　立法院組織法
附錄三　立法院各委員會組織法
附錄四　立法院職權行使法
附錄五　立法院議事規則
附錄六　立法委員行為法
附錄七　預算法
附錄八　決算法

表目次
表4-1　各國議會之提案主體
表4-2　立法院第五屆各提案主體提案情形表
表4-3　立法院第五屆及第六屆各會期撤回法案處理情形表
表6-1　立法院第五屆及第六屆復議案處理情形概述表
表6-2　立法院處理覆議案概述表
表7-1　第一屆至第九屆第六會期立法院通過各類議案情形表
表7-2　立法院處理八十四至一○八年度中央政府總預算案付委情形概述表
表7-3　中華民國一○八年度中央政府總預算案（含附屬單位預算及綜計表－營業及非營業部分）審查分配表
表7-4　中華民國一○八年度中央政府總預算案（含附屬單位預算及綜計表－營業及非營業部分）審查日程表
表7-5　立法院通過戒嚴案件概述表
表7-6　立法院通過同意案件概述表

圖目次
圖1-1　立法院審議議案程序圖（法律案、預算案、條約案部分）
圖1-2　立法院審議議案程序圖（緊急命令追認案、行使同意權案、覆議案、彈劾案、罷免案、不信任案部分）
圖1-3　立法院審議議案程序圖（其他議案部分）
圖1-4　完成委員會審查之議案列入院會流程圖
圖6-1　立法院處理復議動議流程圖


圖解智慧財產權	勞工法規	「天人合一」之王道法律思想

必備六法	美國法制的實務與運作	哈特與《法律的概念》：理解法律的性質

1Q80_議案審議_第5版增補表.PDF

第一章緒論

第一節論題界定

民主政治乃民意政治，即以民意為依歸之政治，而立法則為民意的表現。在民主憲政體制下，代表人民行使立法權的立法機關，扮演著極為關鍵性角色。立法權倘能運作順暢，將有助於政府推展重要施政。依我國憲法第62條之規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉的立法委員組織之，代表人民行使立法權。由於環境變遷、立法制度變革及職權變更諸因素影響下，立法院已逐漸成為立法政策中心而為外界所關注的焦點，亦常為學者研討的主要範圍。又立法機關係一合議制機關，有關職權之行使，類以會議行之。我國立法院亦然。除質詢權由立法委員個人行使外，其餘職權均透過議案之提出、討論、表決等程序始得完成。欲瞭解立法院當前所扮演的角色與功能，非從議案審議之運作實況加以探討，難以窺其全貌。合上所述，乃將本書命名為「議案審議一立法院運作實況」。
為進一步探討立法院何以逐漸成為立法政策中心？依前所述環境變遷、立法制度變革及職權變更三個面向分別加以說明：

一、環境變遷
行憲後第1屆立法委員於民國37年5月8日自行集會，行使立法權。嗣因中原板蕩，立法院隨中央政府播遷來台，於民國39年2月24日復會，舉行第1屆第5會期第1次會議。該屆任期原應於民國40年5月7日屆滿，由於事實上不能依法辦理次屆選舉，經總統咨商立法院贊同各於41年及42年暫行繼續行使立法權1年；然若聽任立法院職權行使陷於困頓，顯與憲法樹立五院制度本旨相違，乃經司法院大法官會議於民國43年1月29日以釋字第31號加以解釋，在第2屆立法委員未能依法選出集會與召集以前，仍由第1屆立法委員繼續行使其職權。自民國58年以來，雖多次在自由地區辦理中央民意代表選舉，但未能全面改選。因此，民國79年6月21日司法院釋字第261號解釋「在民國80年12月31日第一屆資深中央民意代表終止行使其職權」之前，較難有效匯合與表達民意，以致影響立法功能，遭致外界譏評立法院為「行政院立法局」或「橡皮圖章」。直至民國81年年底全面改選，選出第2屆立法委員，因具有民意基礎，立法院乃逐漸成為國內政治舞台中心。嗣經多次定期全面改選，立法院在立法與監督之影響力大為增強，更逐漸為政策形成的焦點。又民國89年3月18日第10任總統副總統選舉後，陳水扁先生當選總統，改變了長久以來的政治生態。但就立法院結構而言，民進黨並未擁有過半席次，國民黨及親民黨等在野政黨，經結合後仍為立法院多數黨。因此，行政院與立法院互動關係非如往昔，立法院自主性增強，與過去單獨由行政部門主導政策的情況不同。如民國89年6月16日立法院第4屆第3會期第24次會議討論委員李友吉等17人所提之「勞動基準法第30條條文再修正草案」，此修正案行政院雖於同月8日經跨部會決定自民國90年1月1日起由每週48小時縮短為44小時，並提報行政院院會通過，但該次會議卻通過國民黨黨團所提修正動議，將現行每週48小時的法定工時，縮減為每兩週84小時；又行政院為推動機關（構）法人化，於立法院第5、6屆分別函請審議，由於執政黨在立法院並未過半的結構下而無法提報院會審議，均為顯例。此種在野黨團主控立法的情勢，在結構生態未變之前，將持續一段時間。足見環境的改變，大大影響立法院運作。

二、立法制度改革
就常情以觀，制度設計不良，將影響組織原應發揮的功能。我國憲法雖賦予立法院行使立法權，惟由於受限於結構因素及行政權獨大的局勢，立法院的議事效率與品質，長期以來迭為外界所詬病。除因上述未能全面改選的特殊環境因素外，原有組織結構與運作程序不易發揮立法效能，亦為主因。
為適應實際運作需要及第4屆結構改變，立法院乃於民國88年1月12日第3屆第6會期第14次會議通過了「國會五大改革法案」，即立法院組織法修正案、立法院各委員會組織法修正案、立法院職權行使法制定案、立法委員行為法制定案及立法院議事規則修正案等5法案。上述5法對健全組織結構、強化專業幕僚功能、黨團協商法制化、有條件屆期不繼續審議議案原則及立法委員行為規範均詳予規定，有助於立法效能之提昇；經由此次國會制度的改革，立法院依賴行政部門提供專業資訊相對減少，對於立法政策的主張增強。但第4屆實際運作以來，仍出現不少缺失，未符外界期待；諸如黨團協商被譏評為「密室政治」，委員會專業化功能化仍有一段距離，有條件屆期失效審議議案原則導致委員會不經實質審查議案即逕行提報院會處理的缺口，以及立法委員停權期間的計算方式與其效力範圍未予規定的漏洞等。