文化政策（cultural policy）的研究在早期並不受到重視，因為補助的對象與受益的對象只限於少數（約3%）專業藝術家與菁英分子，補助的金額也不到總預算的1%。但是隨著時代的變遷，大眾文化逐漸興起，影響人數與日俱增，其重要性也漸漸得到政治人物的青睞。尤其是文化產業的經濟效益受到全世界重視之後，透過文化政策的提倡，來促進經濟產值、創造就業機會、解決社會問題，已成為當前的顯學，世界
各國莫不競相研究，以提升國家整體的競爭力。另外，文化多樣性在世界和平與永續經營也扮演著重要角色，值得研究。探討文化政策，應該先從其定義與目的開始說起，因此，下文擬先從文化政策的定義、歷史發展、目的與影響開始論述。
下文先論述文化、政策、文化政策、文化行政、藝術、藝術管理的定義如下：
一、文化
英國文化研究學者R. Williams認為「文化（culture）是英文當中兩三個意義最複雜的文字之一」。因此，有關文化的解釋非常多。一般認為，廣義的文化為「生活方式的總稱」（the whole way of life）；所以，東方民族有東方的文化，西方民族有西方的文化。折衷的定義，文化為「精神」生活方面的活動，舉凡宗教、經濟、教育、藝術、哲學等精神方面的活動都是文化的範疇；有別於「物質」文明，例如交通工具的進步。狹義的文化即指藝術的活動與產品，文化與藝術同義。早期文化部的補助即是從藝術開始，逐步拓展至流行文化。
學者指出藝術與文化的不同在於「藝術是日常文化活動當中最精緻的部分」。因此，食衣住行育樂只是生活文化的一部分，只有最精緻的文化，才可以被稱為藝術。至於藝術與娛樂的不同，在於藝術延續並形成國家的認同，而電視呈現今天的流行，但是明天就會被遺忘了。因此，藝術的精緻性與深刻性常常令人感動，久久不能忘懷，例如Pavarotti的歌劇演出；但文化與資訊有如過眼雲煙，瞬間即逝。在文化政策上，因為文化定義的立足點不同，政策方向也隨之改變。例如，認為文化是生活方式的總稱，其施政重點在於業餘藝術與社區藝術，而且因為範圍廣泛，需要更多的經費推動；或認為文化是狹義的藝術，其施政重點會擺在提升精緻藝術的水準，因為範圍較小，經費
需求比較沒那麼龐大，但是影響的層面只限於少數的菁英分子，在當代已漸漸不受政治人物與文化政策決策者的歡迎。
二、政策
政策（policy）是指國家影響人民的一切作為，即政府為了管理人民的事務，從內政、國防、外交、教育、交通、經濟、財政、農業、文化等等影響人民的作為。文化也是公共政策當中重要的一環，只是文化政策與經費有「最後才到、最早離開」的特質（last to come, first togo）。意即國家設立之初，先注重內政、國防、外交等安內攘外的工作，再注重教育、交通、經濟、財政等專業，到最後才會思考到文化建設、休閒娛樂、觀光旅遊的推動。但是當經濟不景氣，刪減經費的時候，文化預算常常成為第一個被刪減的目標。
三、文化政策
David Throsby認為文化政策是指政府、公司、其他機關與個人，推動或抑制文化的實踐與價值。維基百科則定義文化政策為政府的作為、法令與策略，以規範、保護、鼓勵，以及在經費上補助相關藝術和創作領域的活動，例如繪畫、雕刻、音樂、舞蹈、文學、電影製作和文化，與語言、遺產、多元性。政府透過法令和作為，進行積極的「補助」與消極的「管控」是定義的重點。另外，強調文化例外（culturalexception），「保護」本國文化避免跨國大企業的侵略，以及電視電影節目分級，保護青少年與兒童身心健康，也是當前文化政策的重點。
文化行政注重執行層面，文化政策著重政策的規劃與法規的訂定層面，兩者的著重點不同，前者注重執行，後者重視規劃。國外常以文化政策（cultural policy）為名論述，很少以文化行政（culturaladministration）為名。因此，本書將儘量以文化政策為論述的重點。
四、文化行政
文化行政（cultural administration）是指國家影響人民文化藝術活動的一切行政作為，意即左手持棍子管制，右手拿蘿蔔鼓勵。政府一方面可以運用經費補助藝術，提升藝術水準普及藝術的欣賞，另一方面可以透過法令規定，約束藝術文化活動，打擊違法的藝術展演。
藝術文化活動如能提升精神生活品質，促進經濟發展與增進社會和諧，則應該給予補助。另一方面，藝術文化活動不可以太過裸露，以免影響善良風俗和兒童身心發展，否則應給予適當的懲罰。文化行政比較強調地方文化機構執行文化藝術的補助、保護與管控等相關作為。
五、藝術
藝術（arts）為傳統文化政策的主要補助重點，與文化二字的定義相同，藝術也有多種不同的定義與解釋。廣義的藝術指「技術」，狹義的藝術是指任何人為的活動或產品，或為自然的模仿、或為思想情感的表現、或為抽象形式的構成、或為觀念的傳達，能夠引發觀賞者思想與情感上的共鳴者。
希臘時代的藝術等同技術，藝術家等同工匠，美術等同創作美的作品或活動的技術。到了文藝復興時期，藝術因為加入藝術家的思想與感情，才從技術提升到藝術的層級。之後隨著政治的民主與科技的發展，藝術從寫實走向思想情感的表現、抽象形式的構成、思想觀念的傳達，甚至藝術品與日常生活用品無法區分，形成任何東西都是藝
術（anything goes）的多元化窘境，造成美學研究與文化政策執行的困擾。
從美學的角度來看，藝術的範圍可分為精緻藝術、通俗藝術、傳統藝術、民間藝術、民俗藝術等等。從文化政策的角度來看，藝術可分為精緻藝術、業餘藝術、社區藝術、商業藝術等等。精緻藝術常為補助的對象，但是曲高和寡；業餘藝術流行廣泛、影響深遠，但精緻度不足；社區藝術則與人民生活結合，可普及社會大眾；商業藝術則由市場與民眾喜好決定去留。
六、藝術管理
管順豐寫道：管理具有明確的目標，是一種有目的的活動，它引導集體活動指向預定目標。管理的對象是組織中的資源，包括人力資源、物力資源、財力資源、訊息和時間等。管理（management）是指領導人民朝向完成一個目標的作為。藝術管理（arts management）是指管理一個藝術機構的事務運作，職責在於促進藝術機構日常生活的運作，已達到它的目標。包括員工的管理、行銷、財務管理、公共關係、募款、專案執行評估，以及與委員會的關係等。
藝術管理通常指博物館管理、劇場管理等實務性的工作，有別於文
化政策的訂定與文化行政事務的執行，因此不在本書的論述範圍。
第二節 文化政策的歷史發展
文化政策指國家對於文化藝術的規範、保護或鼓勵措施，在西方與東方都有長遠的歷史發展。以美術的補助來說，從希臘羅馬時期的王公貴族、中世紀的教會、國家主義時期的王公貴族、工業革命的資產階級、二戰後國家的介入、70年代末期的商業贊助，到各國文化部的成立等漫長的過程。其中文藝復興時期美第奇（Medici）家族的藝術贊助、法國路易十四時期的皇家藝術學院與中國宋代畫院的設立等，都是相當
有名的例子。
本文擬先從現代的角度談論文化政策的歷史發展。再論述英國、美國與台灣文化政策的發展歷史。
世界上有很多的國家，例如加勒比海英語系國家與中華民國，其文化政策都經歷過國家認同、多元文化、文化產業等三個歷史發展階段，茲說明如下：
一、國家認同
認同（identity）是指承認相同的特質。一個國家在成立之初，文化政策必須捨棄彼此的差異，例如語言、種族、宗教信仰、政治理念，並追求共同的特質，例如相同的語言、宗教、種族、文化、思想⋯⋯等特質，共同團結成一個新的國家。例如中華民國在開國之初，強調漢、滿、蒙、回、藏五族一家，同為中華民族的炎黃子孫，以求同存異，團結全國人民，共同抵抗列強的侵略。
西方很多被殖民的國家，在1950、60年代國家成立之初，也是透過文化認同（cultural identity）的強調，以促進國家的團結與社會和諧。強調文化認同，使國家統一於共同的特質當中。因此，文化認同在於強調國家的同一性與社會的團結，捨棄國內文化原有的差異性與多元性；強調建立一個完整與統一的國家，共同面對殖民者或國外的敵人。
當代的歐盟（EU）也是以希臘羅馬傳統、猶太基督教傳統與啟蒙主義，作為文化認同的基礎，形成歐洲共同體。
二、多元文化
一個國家在強調文化認同，並團結一致脫離殖民統治獨立之後，在1960年代，全球共同受到反越戰、人權運動、女性主義、學生運動、性解放等社會運動與多元文化主義（multiculturalism）思潮的影響，文化政策在國家團結的前提之下，逐漸尊重各族群、種族、語言、文化、宗教、思想等等的個別差異，強調多元、平等、包容、尊重的後現代文化特質。不同的種族、文化、宗教、語言、族群都能自由平等，尤其是對少數族裔、弱勢團體、女性、同性權益的尊重。
因此，1960年代之後，隨著全世界後現代主義運動的興起，逐漸注意到國家之內文化的多元性，從建國之初強調的「文化認同」轉向「文化多樣性」。尊重國家內各種不同族群、性別、年齡、語言等的文化特色，強調多元、包容、尊重。於是，文化多樣性為當前世界各國所重視的普世價值，不再為國家的統一與團結，而犧牲長久被忽略的多元性。
三、文化產業
1990年代自從英國提出創意產業（creative industries）之後，便受到世界各國的普遍重視，尤其是開發中國家普遍缺乏外匯來源。因此，文化產業（cultural industries），尤其是旅遊業（tourism）的經濟產值普遍受到世界各國的關注。由於文化產業可以提供就業機會與創造經濟產值，為後工業時代重要的經濟收入來源，因而世界各國以及各級政府單位的文化政策，大都從提升藝術水準、普及藝術欣賞，轉而重視其在經濟上的重要性。
一般國家在文化認同、文化多樣性之後，對能夠加強經濟的競爭力與提升國民生活品質的文化產業都甚為重視。其中旅遊業特別受到第三世界國家的重視，因為它不需要投資太多成本，即可帶來相當程度的外匯收入與就業機會。依據聯合國教科文組織的調查，旅遊業的全球產值已達到GDP的10%，因此世界各國莫不卯足全力發展旅遊業，甚至很多城市，例如威尼斯與巴塞隆納都有遊客過於飽和（over tourism），造成城市居民困擾的問題。
另外，以加勒比海地區為例，文化產業模式在近十年獲得相當熱烈的歡迎，主要在於區域傳統產業，例如農業與製造業已歷經嚴重的衰退。最近多數加勒比海地區的政府推廣文化活動，就是因為它們有能力創造就業機會，以及賺取外匯。
早期文化政策關注的只有精緻藝術，後來拓展到多元文化（生活的方式，a way of life），最後在全球化的潮流之下，快速地轉向經濟發展。
除了前述文化政策所經歷的國家認同、多元文化、文化產業等三個歷史發展階段，下文接著簡單介紹英國、美國與台灣的文化政策簡史及其制度之不同，作為分析與判斷三者文化政策發展歷史關係的參考。
四、英國
傳統上，英國人不信任政府，除了懼怕德國納粹政府與蘇聯史達林政權藉著補助藝文活動，進而控制藝術文化的發展外，也因為沒有強而有力的王權與教會支持藝術的展演，因此，藝術的補助與贊助很長一段時間都是民間的事務，順其自然地發展，藝術家與展演團體也令
其自生自滅。甚至，皇室為了怕戲劇表演會聚集群眾，形成暴動，還特別頒布禁令，未經申請許可，禁止戲劇的演出。然而，在第二次世界大戰期間，因為美國清教基金會（Pilgrim Trust）的基金，誘導英國政府的配合款，於是成立「藝術與音樂促進委員會」（The Council forthe Encouragement of Music and the Arts，簡稱CEMA），以贊助戰時的藝文活動，並鼓舞士氣，最後獲得二戰勝利。由於藝文工作者在鼓舞全
民士氣與提供戰時娛樂上有很大的貢獻，因此戰後在著名經濟學者凱因斯（M.Keynes）等少數決策人士的建議下，成立「英國藝術委員會」（The Arts Council of Great Britain），以延續戰時藝文方面的補助活動和成就。
自1946年前項半官方（quasi-government）性質的基金會成立以來，每年固定由政府依循「臂距原則」（The arm’s length principle）撥款給藝術委員會，再由藝術委員會依循「臂距原則」補助藝術家，讓藝術家和團體得以不受政治干擾地從事藝術創作。剛開始幾年補助金額維持小幅成長，一直到了1964年工黨執政，又因英國工業興盛、經濟繁榮，加上工黨重視普及藝文活動的推展，藝文補助款才大幅增加。藝術委員會的補助款從以往只注重「質的提升」擴展到「量的普及」（Thebest for the most），例如社區藝術（community arts），並且大量興建或整修展演場所（Housing the Arts），以期普及藝術的創作與欣賞至一般的社會大眾。英國的藝文發展在左派政權及少數政要，例如女藝術部長Jennie Lee的大力支持之下，邁入黃金時期，除了大量整修或興建藝術的展演場所，還設置藝術科系培育藝術人才，並補助巨額的展演經費。
然而好景不常，隨著1973年世界經濟危機，英國的經濟受到嚴重的打擊，政府凍結所有新增的藝術補助款，補助經費的成長比不上通貨膨脹的速度，藝術展演團體受到相當大的衝擊，尤其是60年代新建與整修完成的展演場所，正急需政府的補助款來營運。僧多粥少，情形日趨嚴重，因此政府大力提倡私人「企業贊助」作為解決此一財務問題的重要選擇之一。1976年「企業贊助藝術協會」（The Association for the Business Sponsorship of the Arts）成立，開啟企業贊助藝術的先河，其總部剛開始時設於一家著名的菸草公司中。
此協會剛設立時並未受到英國藝術委員會的重視，一直到1979年保守黨執政之後，「經濟自由化、私有化、鬆綁化」與「企業贊助藝術」的政策才被積極地提倡。當時英國在「國營事業民營化」的口號下，保守黨暗中刪減藝術活動的補助經費，逼迫藝術委員會與藝術展演團體採納私人企業經營的理念，自行尋找企業贊助的機會，以彌補政府刪減的預算。諷刺的是，雖然商業贊助在1983年之後被廣為提倡，但是展演團體的財務危機在1990年代仍一直存在。因此，在1992年英國大選時，工黨與社會民主黨紛紛提出成立文化部的訴求，以爭取選票。當時執政的保守黨為了爭取選票，也被迫提出同樣的政見，如果成為執政黨便將成立文化部。
1992年選舉之後，保守黨信守選前的承諾，成立國家遺產部（Department of National Heritage）以綜理全國的藝術、文化、媒體、體育、資產等事宜。之所以會成立國家遺產部的原因，Andrew Taylor認為「藝文機構與英國藝術委員會長期對於經費的需求；教育暨科學選任委員會早在1982年即建議在核心內閣增設部門，負責藝術、文化遺產與觀光等相關事宜；文化經濟價值的重視；其他國家文化投資獲利的鼓勵；改變柴契爾夫人主政時期庸俗的形象。」國家遺產部成立之後，相關的批評依舊很多，尤其抱持國家遺產部成立之後，文化藝術經費將大幅增加的期望並沒有實現，使藝文界人士大失所望。
David Hesmondhalgh等人也寫道：從1940到1970年代，文化的創作與展覽接受最多補助。但是這個制度在1960、70年代開始崩潰，新一代的作家批評菁英主義、勢利與文化的階級性。這意味著當政府追隨新自由主義的教條，回應1970、80年代經濟長久不景氣，緊縮公共支出時，藝術與文化組織發現，他們很難從傳統提升作品水準的理由要求政府的補助。在1980年代，可以看出政府採取經濟導向的思維，藝術與文化組
織以及他們的同夥，只好逐漸轉向不同的經濟理由，要求政府補助。例如文化產品透過旅遊與其他方法，對於國家、區域、地方的經濟所產生的經濟貢獻。
1980年代保守黨政府決定文化必須做為經濟的女僕，公共的補助必須作為經濟的基礎，注重效率與成效，文化組織必須展現增加旅遊、都市再生以及幫助企業成功，作為其存在的理由。
綜觀英國的文化政策發展，1979年柴契爾夫人主政時期極具美國特色，大力主張經濟「自由化、私有化、鬆綁化」與商業贊助。到了1992年梅傑政府時期依競選的承諾，成立文化遺產部，開始集中管理文化事務，到了1997年布萊爾（Blair）首相執政時，更進一步成立文化、媒體暨體育部（Department of Culture, Media, and Sport），2017年再次改名為數位、文化、媒體暨體育部（Department of Digital, Culture, Media,and Sport），以反映當代注重「數位」科技的新趨勢。因此，英國的文化政策制度，再次走向集權式的文化政策，回到歐陸法國式的模式，僅仍保有半官方的藝術委員會。
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