教育行政理論與模式
作  者╱
秦夢群
出版社別╱
五南
出版日期╱
2021/10/28   (4版 3刷)
  

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I  S  B  N ╱
978-957-763-728-4
書  號╱
1IWF
頁  數╱
576
開  數╱
20K
定  價╱
700 (特價 553)
教學資源╱
投影片((外加))



本書以探討教育行政領域主要理論與模式為主。首先從鉅觀的角度,依次敘述理性、自然、開放、非均衡四種模式之相關教育行政理論。其次,再以微觀的角度,分析教育組織之權力、衝突、動機、領導、溝通、決策、變革等相關理論與研究。本書體例完備,每章均附有個案研究,以供讀者在閱讀理論之餘,進行實務上的探討。教育行政理論汗牛充棟,作者在揀選歸納後,以符合華人國情的角度寫出。全書敘述生動,層次井然有序,具有極高之可讀性,其中對於新興發展之理論多有所蒐集分析。初學或進修者,均可依其需求而有所獲益,為教育行政研究領域別出機杼之學術著作。

秦夢群,生於台北,自小立志從事教育工作。
先後獲得美國Univ. of Iowa教育碩士、Univ. of Wisconsin-Madison電腦碩士、教育行政與領導博士(Ph.D)。
歷任政治大學教育學系主任、教育行政與政策研究所所長、校長培育與評鑑中心主任、與教育學院創院院長。曾受聘為中國東北師範大學講座教授,並獲得美國Fulbright基金會獎助,至美國UW-Madison、UCLA等校擔任訪問教授。
多篇中英文論文刊登於SSCI與TSSCI資料庫之重要學術期刊。主要中文學術專書包括《教育行政理論與模式》、《教育行政實務與應用》、《教育行政研究方法論》、《美國教育法與判例》、《教育領導理論與應用》、《教育選擇權研究》、與《學校特色發展與創新》,並主編撰寫《教育概論》、《學校行政》等書。
多年來積極推展台灣教育行政與管理領域之學術研究,扮演承先啟後之角色,其中包括創設成立台灣「教育行政學會」與政大教育學院。學術之外,多次撰寫政黨教育白皮書、文教人權報告,並主持廣播節目針對教育時政提出建言。目前擔任政治大學教育學院特聘教授(Distinguished Professor)。

第1章 導論
第2章 理性系統模式
第3章 自然系統模式
第4章 開放系統模式
第5章 非均衡系統模式
第6章 教育組織權力與衝突
第7章 教育組織文化與氣候
第8章 教育動機理論
第9章 教育領導理論
第10章 教育溝通理論
第11章 教育決策理論
第12章 教育變革理論

新教學原理與設

實驗教育
圖解素養導向教
學原理與設計
核心素養的課程
發展與設計:課
程學的想像
幼兒教育─政策
與課程革新
學校建築規劃:
理論與實務


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第一章
導 論

  在人類社會中,教育組織無疑是極端複雜的。其具有特定的組成結構、輸入資源、管理模式、與輸出成品。幾無例外的,教育組織運作也往往成為眾所矚目的焦點。家長、立法者、政客、乃至納稅的社會大眾,無不隨時投以關注的眼光。父母希望子女接受最適當的教育形式,立法者與政客藉教育組織累積政治資本,納稅大眾則在意所繳之稅款是否創造最高的教育績效;凡此種種,皆使教育組織牽涉的變數極多,而深具複雜性。
  沒有教育組織就沒有教育行政,後者運作策略的制定必須植基於對前者的設計與理念。即以高等教育為例,英國之牛津劍橋、美國之哈佛耶魯,在結構與設計上與現代大學有霄壤之別,其行政運作模式自也迥然不同。因此研究教育行政,必須先對相關的教育組織理論有所瞭解,如此才能洞悉與分析表面呈現的教育現象。
  數年前,在一次官方的評鑑活動中,曾造訪一所職業學校。這所以培養工科人才為主的機構,當時已有一甲子的歷史。觀察一整天後,得到如下的經驗:

在這個古老的學校裡,蔥蘢的榕樹占據四周庭園。在初夏的微風中,鳳凰樹開始吐出火紅。但鮮豔的色彩,卻似乎提不起一絲生氣。早晨一場可看出已明顯排練多次的簡報,校長生硬擠出學校的各種資料數字。透過窗戶,可看到對面幾排上數學課的學生都已安然進入夢鄉。中午與教師共吃便當交流時,他們客氣的說菜不好招待不周,卻對評鑑小組所發的問題一語帶過。放學時,訪問一位亟欲衝出校門的男生有關課業狀況,他扮了個鬼臉說:「這種學校還能讀書嗎!別問了,我還要趕到餐廳去唱歌打工呢!」

  愣在當場,許多疑問湧上心頭。這學校的悠久歷史,是否反而成了包袱?校長的治校理念是否只是放牛吃草?教師在教學過程中是否得到滿足?學生是否在混文憑?學校是否有雙向溝通管道以創建良好組織氣候?整個學校權力結構為何?如果發生危機,學校的應變能力如何?以及家長與社區人士對學校今後發展又有何看法呢?
  種種疑問,使我意識到短暫的走馬觀花,絕無一窺堂奧的可能。要尋求以上問題的答案,必須先從基本的組織理論下手,方能解讀學校的表象行為。校長對組織的看法為何?是謹守古典理論的科層體制,還是服膺開放理論的權變模式?一念之差,往往使教育組織在結構設計(如校長之職權設定)、資源運用(如人員、預算)、經營策略(如決策、溝通方式)、與產出成果(如學生學習、教師工作滿足感)等向度表現上判若雲泥。
  本章即以現代教育行政之源流與發展為敘述重點,先介紹組織的定義與要素,接著探討教育行政研究方法的三種典範,並回顧百年來教育行政的歷史,與影響其較深的四種組織模式。由於本書並非探討一般行政學的專書,故描述重點以與教育行政有密切相關者為主,其餘部分則只簡略描述,還請讀者諒察。

第一節 組織的定義與要素

一、組織的定義與目標
  組織(organization)是人類社會運作中不可或缺的一環。隨著時代不斷進步,組織的規模與複雜度與日俱增,跨國性的公司甚可擁有員工數百萬,而經營的項目也是林林總總。一般而言,組織可被定義為是「一種由個人組成,並能完成特定目標的社會結構」;其功能極具多樣性,重要的如教化(學校)、財貨的分配與製造(工業與商業公司)、傳播(各種媒體)、金融服務(銀行)、與娛樂(表演團體)等。
  組織既然是由眾人組成,且以達成特定目標為職志的團體,因此在運作上往往必須面對以下六個課題:(1)目標如何擬定?(2)成員的選用與訓練方式為何?(3)如何創造誘因使成員為組織效命?(4)組織內的權力系統如何設計?(5)如何獲取資源與創造高績效之產出?(6)如何面對因應外界變化與影響?儘管組織的性質有別,但處理以上六個課題卻往往不可避免。即以學校為例,首先其必須依其階段設定目標(普通教育還是職業導向),接下來尚要遴選師資,提高其士氣,制定法規以使成員各守其分,爭取經費,及與社區維持良好公共關係等;而其最後運作之良窳,皆成為教育行政者關心的焦點。
  組織的研究最初為社會學領域之一,但近年來卻呈現科際整合的態勢。此因組織的高複雜特性,往往難以單一學門所以概括分析。此外,基於專業領域與焦點之不同,相關組織研究也極為多樣。例如,政治學者喜歡討論組織中的權力結構與分配,經濟學者偏向資源使用之績效,心理學者注重成員人格與工作動機,人類學者則可能將文化對組織之影響列為首要研究課題。凡此種種,皆顯示欲窺組織之全貌,則必須從多個角度加以觀察分析。

二、組織研究的層次
  如上所述,有關組織的研究汗牛充棟,且牽涉到各個學術領域。社會科學如政治學、社會學,人文學門如哲學、倫理學不用說,即連自然科學中的物理學、數學,晚近對組織的相關研究也有極大影響力(開放理論、混沌理論、複雜理論即是明證)。不過追本溯源,歷來組織的重點研究層次仍可加以歸納。其中如Scott(1992)即認為可分為三類,分別是社會心理層次(social psychological level)、結構層次(structural level)、與生態層次(ecological level)。
  一般而言,研究重點放在組織中社會心理層次者,關心的是成員行為與組織之間的交會關係。由於前者具備一定特質與需求,其動向必對組織運作有所影響。早期組織研究如科學管理學派、人際關係學派的研究重點多在社會心理層次,對於如何使組織與個人各取所需,以創造最高績效的課題最為關心。
  與之相較,以組織結構層次為研究重點的學者,重視的是各次級結構(subunit)之建立與設計對於組織的影響。換言之,在建構組織時,基於不同的經營哲學,即產生大相逕庭的規劃,並依此決定其運作策略(如分工程度、溝通網路之建立等)。組織結構之差異,會進而產生特殊的外顯組織行為。如何視環境的變化與內部需求設計組織結構,向為此類研究者所關注。
  以組織生態層次為重點的研究者,則將組織視為是一有機體,重視觀察其與環境之間的關係。其如同如研究生物界的生態一般,探討何種組織在某種環境中特別能夠生存,或是能依環境的改變而進化。研究者如Hannan and Freeman(1977)、Aldrich(1979),均承繼了Darwin(達爾文)的「物競天擇」理論,將重心放在各種組織的生老病死與消長的過程。例如,在激烈競爭的汽車市場上,美國與日本各廠牌的攻防戰,與如何設計迎合消費者的成品而不致倒閉,均成為研究重點。

三、組織的要素
  組織的型態千變萬化,依其性質而有不同的運作方式;但不論其複雜程度,原則上仍有基本軌跡可循。研究組織者,必須先瞭解其組成要素,然後才能掌握全局。雖然組織有大有小,有強有弱,但所產生的行為卻皆為各組成要素交互作用後的結果。Leavitt(1965)指出構成組織的基本要素有四,其中包括社會結構(social structure)、人員(participants)、目標(goals)、科技(technology)。Leavitt的理論並經其後學者(如Scott,1992)的修正,再加入環境(environment)因素(請見圖1.1),以下分別敘述之。

(一)社會結構
  社會結構係指組織中規範成員之間關係的模式與規律。Davis(1949)指出人類組織必然並存兩種層面,一為規範結構層面(normative structure),反映出組織「應該做」(ought to)的方向;二為行為結構層面(behavior structure),代表組織「真實」(what is)的運作情況。兩層面之間極少是完全相疊或是彼此獨立的,其相關程度則依組織性質而有大小之別。
  以教育組織為例,學校中幾無例外的有其既定的規範與規則,其作用即在界定各成員之間的關係。規範與規則的形成或經由法令制定,部分也與歷史背景及道德價值相關。不管其係成文或不成文的規定,基本上反映了學校「希望」發展的目標與走向,並為成員之組織行為立下原則性的規準。學校性質不同,其規範結構自也有所差異。
  然而,組織畢竟是由活生生的成員所組成的,其有各自的需求與感覺,絕非藉由規範所能完全控制。因此,組織的行為結構也是必然成為研究重點。Homan(1950)即指出組織的社會行為可分為活動(activity)、交會(interaction)、與情緒(sentiment)三要素,經由三者的運作,即形成組織中實際的行為。例如,在學校中有各種教育活動,成員之間互有交會(如教師與學生、教師與教師),而其中最特殊的即是各成員有其不同情緒。對於同一事件也有不同反應,有的直接表現,有的卻在規範的大帽子下加以壓抑。各成員經由以上活動、交會、情緒三種要素的結合,即形成真正整體組織行為的特色。
  規範與行為兩結構彼此之間的差異程度,依組織性質而有所不同。烏托邦的理想社會中,規範與行為結構即已合而為一,即「應然」與「實然」的行為完全相同。然而現實世界中,兩者之間卻多半存有鴻溝。組織規範是一回事,成員行為卻往往有陽奉陰違的色彩。因此,組織行為多半擺盪於兩者之間,有時是規範影響行為,有時卻是行為反向改變規範,彼此之間勢力的消長,向為組織研究者關心的課題。
  由於規範與行為結構之間多半存有差異,因此,組織中的衝突(conflict)自是無可避免,其出現並非皆為壞事,如能適當處理,反而能藉機使組織脫胎換骨。此外,組織之社會結構層面在實務運作上,也有所謂正式(formal)與非正式(informal)兩種形式的存在。前者多依法令或規則,明定組織成員彼此之間的權利義務關係,偏向規範結構;後者則為成員之間私下交會與運作的形式,產生特定之組織氣候與文化,較偏向行為結構層面。本書在其後將以專章討論兩層面的形成原因與運作方式。

(二)人員
  顧名思義,人員係指組成組織的個體,其所扮演的角色在不同組織中極為多樣。例如,一位學校教師,可能同時為英文科教學委員會的召集人、同鄉會的理事、政黨的義工、與社區球隊的教練。在不同組織的規範與環境中,個體必須審度自我能力後做出適當行為,因此其人格與特質即成為研究者重視的議題。即使在同一組織與職位之中,個體表現卻不盡相同。此因組織中的人員絕非工廠的單一製品,具有不同特質的個體即產生多樣行為。換言之,其不僅只是「成員」,同時還扮演「社會演員」(social actor),必須經過適度社會化的過程來修飾自我的外顯行為。例如,在學校扮演教師與擔任政黨義工,乃必須視情形有所區別。因著不同個體的存在,組織的社會結構才能成形,並創造出千變萬化的型態。
  在古典行政理論時期,學者如Taylor、Weber等人多半重視組織結構,而輕忽個體行為的重要性。其後,學者如Giddens(1979)即指出組織人員的功能有二,其不但具有使組織結構的「存續」(continuity)功能,也可使組織求新求變而存在著「興革」(change)功能。一個組織若只將成員視為機器,或是輕忽其想像力與創造力,則其格局必定受限。因此,研究組織者絕不可輕忽人員要素,因其往往因不同背景(如性別、學經歷、種族、年齡、地域等)與人格(如內外控、場地獨立性、人生觀等),而最後產出差異頗大的行為。個體如何社會化、如何在角色與人格間取得平衡、及其不同特質如何形成外顯行為等議題,均為研究者所不可忽視。

(三)目標
  目標的設定對組織極為重要,其往往成為個體成員行事的指針。不過在實際運作上,組織雖有其「成文」目標,但在同時也必須接受成員間所醞釀之「不成文」目標的事實。原則上,成文目標導引成員的運作方向,然而不可諱言,不成文目標也有其巨大影響力量,有時甚而反向影響成文目標的形成;兩者之間的關係往往為研究者所重視。此外,組織目標形成的過程與事後的評鑑,也關乎組織的成敗,如何使其客觀易行,也是行政者必須正視的議題。

(四)科技
  科技對於組織的運作有極大影響。狹義而言,科技係指硬體的器械與實行之技術;但如從廣義面來看,科技也可包括軟體的經營方式與策略等。教育組織由於其獨特的背景,科技之影響力未如一般商業組織,此因後者必須隨時引進新科技,否則產品很容易就被淘汰。儘管如此,近年來之各種視聽教具與電腦的引進,也使教學產生巨大改變,甚而有人預言往後學生藉著電腦網絡科技,在家裡即可上學,完全改變傳統學校的結構形式。此種因科技引進而造成組織之社會結構重組的現象,一向成為學者所矚目之研究焦點。

(五)環境
  極少的組織能夠遺世獨立或是自給自足,換言之,其必須與所處環境發生緊密關係。Parsons(1960)即指出一個組織的目標與外界環境有極大牽連。此因組織成員在加入前已形成其特定的價值觀與人格,而其與生長環境有密不可分之關係。影響所及,特定環境即將成員之特質與需求投射至組織中。此外,組織也必須自環境中輸入資源(如人員、科技、經費),任何環境變項的改變,皆會直接或間接影響組織運作。例如,學校教師多半來自各師資培育機構,任何培育政策的改變(如一元化或是多元化),均會影響未來教師的特質。此外,教育相關立法的修訂,也往往使學校之權力結構重組。其中如校長的甄選方式,採取官派或公開甄選之間,必定使校長在權力運作與角色扮演上有所差異,進而影響其行事作為。
  以上組織的五個要素,在後文均會分別有所討論。由於本書重點乃在教育行政領域,故所探求的組織類型以教育組織(如學校)為主,有關其社會結構、人員、目標、科技、與環境的課題,在以下各章中均有所觸及,還請在閱讀時特別注意。基本上,五因素的比重則視組織理論模式而各有不同。例如,理性系統模式之古典行政理論強調社會結構與目標,自然系統模式的人際關係學派則標舉成員需求的重要性,開放系統模式則特重環境與科技之影響,這些在後文中均會加以詳述,Leavitt的理論則於第三章中會有進一步探討。