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日本的統治結構：從官僚內閣制到議會內閣制
日本の統治構造―官僚内閣制から議院内閣制へ

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作　　者╱

飯尾潤

譯　　者╱

林倩伃

出版社別╱

五南

書　　系╱

博雅文庫

出版日期╱

2022/09/01 (1版 1刷)

I S B N ╱

978-626-343-059-4

書　　號╱

RT17

頁　　數╱

256

開　　數╱

25K

定　　價╱

380

不管人民怎麼投票，永遠都是自民黨執政，沒有政黨輪替的民主可以稱為民主嗎？
議會內閣制？總統制？到底哪個制度比較適合日本的現代政治呢？

戰後日本政治在獨特的官僚內閣制之下，政治人物無法大膽發揮領導能力，甚至出現導入總統制的意見。不過，日本在1990年代之後展開一連串改革，以賦予首相高於美國總統的權力等方式，試圖將日本國內體制改為日本國憲法所追求的議會內閣制。本書透過議會、內閣、首相、政治人物、官僚、政黨等議會內閣制的基礎，從歷史及國際比較觀點著手，分析日本這個國家的統治體制。

※審定者簡介

林賢參
國立臺灣師範大學東亞學系教授兼系主任
最高學歷：日本青山學院大學國際政治學博士
研究領域：日本外交與安全保障政策、中共對外戰略、日中關係、印太區域安全

飯尾潤
1962年（昭和37年）出生於神戶市，畢業自東京大學法學部，並修畢東京大學研究所法學政治學研究科博士課程，取得博士（法學）學位。經歷埼玉大學研究所政策科學研究科助理教授、政策研究大學院大學助理教授等職務，目前擔任政策研究大學院大學教授，專攻政治學、現代日本政治論。因本書獲得第29屆三得利學藝獎（政治‧經濟部門）、第9屆讀賣‧吉野作造獎。
著作：『民営化の政治過程』（東京大学出版会，1993年）
『政局から政策へ』（NTT出版，2008年）
『現代日本の政策体系』（ちくま新書，2013年）
編著：『政権交代と政党政治』（中央公論新社，2013年）
共同編著：『政治を生きる』（中公叢書，2012年）
『「災後」の文明』（阪急コミュニケーションズ，2014年）

※譯者簡介
林倩伃
林倩伃
淡江大學日文系畢，現為國立台灣師範大學東亞研究所政治與經濟組研究生。為專職日文譯者，譯作及相關作品領域包括旅遊、教學、醫療保健等，對於政治、社會、歷史等領域極具興趣，因而進入東亞研究所就讀，主要研究日本外交關係等主題。

前言

第一章官僚內閣制
1 內閣制百年與日本國憲法的制定
2 戰前日本的內閣制度
3 何謂議會內閣制
4 偏離正軌的日本政治
5 內閣總理大臣與分擔管理
6 形式化的內閣會議
7 官僚內閣制的束縛

第二章省廳代表制
1 日本型多元主義論與官僚制
2 日本官僚制的特質
3 堆積木式的決策
4 政策的綜合調整
5 中央政府與地方政府的關係──集權融合體制
6 深層滲透的國家
7 依管轄範圍而異的利益媒介系統

第三章政府、執政黨二元制
1 何謂「執政黨」
2 執政黨的政策審議機構
3 合議（互相商議）對象的國會議員
4 族議員的興盛
5 派閥與政治家人事的制度化
6 政治家與官僚的角色交錯

第四章無政黨輪替的政黨政治
1 議會內閣制與政黨政治
2 一黨獨大制
3 無目標政權
4 形式化國會
5 在野黨曖昧不明的機能
6 基礎薄弱的政黨與彙整民意功能

第五章統治結構的比較─議會內閣制與總統制
1 權力集中與分散
2 政官關係
3 多數派民主政治與比例代表制民主政治

第六章議會內閣制的確立
1 日本政治欠缺什麼
2 議會內閣制如何運作
3 近年因政治、行政改革而生的結構變化
4 尚未解決的改革課題

第七章政黨政治的侷限與意義
1 兩院制
2 官僚制度的重建
3 司法的活化
4 國家主權的瓦解
5 議會內閣制與政黨政治的未來

後記
主要參考文獻


日本自民黨─「獨強」的實際真相 (限中國大陸以外地區銷售 )	圖解地緣政治學	中國外交與台灣：「一個中國」原則的起源

什麼？！這才是真的北韓人：看韓劇、聽K-P OP、當低頭族，以及與脫北者親戚往來的日常生活	現代日本外交史：冷戰後的摸索及首相們的決斷	中南海：你所不知的中國政治樞紐

第一章官僚內閣制

對於議會內閣制的誤解
     因為郵政民營化問題，導致自民黨內部分裂、混亂，當時首相小泉純一郎突然解散眾議院，因而讓日本國內經常以「總統制手法」一詞來形容此一事件。雖然總統制國家通常不具有解散議會的權力，除此之外，社會氛圍似乎接受了小泉的政治手法。
   日本政治常受人詬病的是，包含缺乏迅速有力的決策，以及因應社會變化做出大膽改革等問題。此時，「議會內閣制」往往成為受指責的箭靶。」就因為採取議會內閣制，才無法果斷下決策」這句話，不僅來自批判日本政治的人士口中，政府內部也會以此作為遁辭。經驗了小泉內閣的執政後，才開始理解到上述說法謂必正確，但是，卻從未有人深入追究為什麼會這樣。然而，若不仔細思考這個問題，就無法描繪出政治應有的樣貌。
   實際上，議會內閣制真的能在日本政治中發揮效用嗎？舉例來說，常常有人批評日本就是因為採用議會內閣制才會導致權力分散，為強化領導人的權力，必須改採總統制。不過，這樣的想法在國際上不但不常見，甚至還有些奇妙。
  就像多數日本人，並不會對「日本國憲法的原則為三權分立，並採用議會內閣制」這句話感到懷疑。但是，如果對美國人或英國人說出這句話，想必對方應該會一頭霧水吧？眾所周知，英國是採用議會內閣制的國家，美國則採用總統制。以這兩個國家的政治體制來說，應該會有以下看法。
     英國為議會主權的國家，採用權力集中於內閣或首相的議會內閣制。權力並不分散，反而是相對集中。相較於此，美國則徹底實施權力分立，政治權力分別掌握在議會及總統手中，因此美國政治較偏向抑制權力。
     也就是說，日本議會內閣制被認為權力分散的看法，並不適用於所有國家。若以先前舉例的英國與美國分別為議會內閣制及總統制創始國的角度來看，這些國家對於權力集中與分散的理解較為正統。之所以會產生與這些國家不同的認知，也令人質疑日本是否真正了解這些制度。
   之所以會令人有此感受，是因為日本雖然號稱採用「議會內閣制」，卻會看到一些令人覺得日本幾乎不懂「議會」的意涵。例如，在日文輸入法中常因選字錯誤而將「議院（會）內閣制」打成「議員內閣制」【1】，但大家卻錯誤地混用而渾然不知。舉一個比較極端的例子來說，在探討英國政治的書籍中，也可以看到這種錯誤用法。因作者應該不可能不了解其英文原意，反而顯示了日本人對這兩種詞的混用深信不疑。豈止如此，竹中平藏擔任小泉內閣大臣時，政界出現了以下這種批評：「明明國家採取的是議會內閣制，竟然讓『民間人士』（也就是不具備議員身分的人士）入閣，簡直是豈有此理」。這是一種基於「國會議員」擔任大臣才是議會內閣制的思維。若是如此，相較於「議會內閣制」一詞，也許稱之為「議員內閣制」反而更加貼切。
   在此再次說明，議會內閣制中的「議會」，指的是作為「議會」的組織。也就是說，議會內閣制可稱作議會政府，意即由議會組織政府。
1 內閣制度百年與日本國憲法的制定

議會內閣制與內閣制的差異
現代日本似乎並未區分「議會內閣制」與「內閣制」的意思，即使習慣稱之為「議會內閣制」，但似乎把議會內閣制的「議會」要素去掉，不了解其真實意涵。
一九八五年，日本國內絲毫不帶疑問地舉辦了「內閣制度一百年」的紀念儀式，但是，卻徹底忘記過去這段期間，憲法早已修改、政治制度也徹底變更的事實。確實，內閣制自明治時代起延續至今，即使憲法修改，也仍然持續存在。內閣總理大臣可從一八八五年就任的第一位內閣總理大臣伊藤博文開始，一直到現代。這些都可讓人感受到戰前的內閣制與今日內閣制有明顯延續性。不過，雖然憲法經過修改或替換，最根本的政治制度是否維持原貌不變呢？
日本國憲法的制定具有多重意義，但應該沒有人會反對，戰後改革的重點是以日本國憲法為基礎的民主化政策吧？
選舉是民主政治的必要條件，乃是理所當然。但是，日本政治並非因為日本國憲法規定加入選舉而實現民主化。因為在戰前，雖然女性不具參政權，但男性卻擁有普通選舉權，可參加眾議院議員選舉，大日本帝國憲法（明治憲法）條文上也承認眾議院議員選舉一事。
從民主政治的觀點檢視戰前政治體制的問題，便是透過選舉選出來的議員所組成的眾議院，其權能受到限制。例如，對於貴族院、樞密院及軍部的控制，便不屬於民選議會眾議院的權能。尤其是關係到內閣存續與否的問題，就未必需要眾議院的支持，眾議院權力受到過度的限制。
藉由制定日本國憲法以落實民主化，主要是在於採用議會內閣制，將權力集中於經過民主過程選出來的勢力。因此，日本政治透過日本國憲法實施民主化之際，確認議會內閣制是否正常運作至關重要。
在政治學的世界裡，有「戰前戰後連續論」與「戰前戰後斷絕論」兩派主張的對立。「戰前戰後連續論」主張，雖經戰後改革，卻因「逆進程」等政策，留下許多戰前政治的要素，使得民主化或自由主義改革並不徹底，此派理論對戰後的制度變更效果評價並不高（辻清明等）；相對於此，「戰前戰後斷絕論」則強調戰後改革帶來的民主化效果，加上戰後民主政治逐漸發展，與戰前有所不同（村松岐夫等）。不過，兩者的「對立」，主要是在於透過批判已成為一般公認的說法之「戰前戰後連續論」以點出問題。與其討論哪一個說法正確，不如衡量兩者的範圍，並多方檢視政治體系的運作方式，反而更有幫助。
戰後發展起來的日本政治，毫無疑問地是屬於民主政治的一種類型。不過，若從構成日本政治的一大關鍵，也就是議會內閣制的運用角度來看，確實脫離了憲法的原則，成為民主政治比較奇特的型態。本章將特意著眼於戰前戰後連續論的探討，以檢視戰前政治要素如何保留至戰後，而且在民主政治的原則上是否產生什麼問題。