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從價值差異到夥伴關係─政務官事務官的互動管理
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作 者╱
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黃東益著
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出版社別╱
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五南
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出版日期╱
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2013/06/07
(1版 2刷)
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I
S B N ╱
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978-957-11-6241-6
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書 號╱
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1PT9
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頁 數╱
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304
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開 數╱
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20K
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定 價╱
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400
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民主與官僚之間的緊張關係是民主治理必須持續面對的兩難困境，在實務運作上，如侯鳥般的政務官與常任文官之間價值的差異，及夥伴關係建立的不易，正凸顯民主治理所必須面對的這個關鍵挑戰。為了打開政務官事務官互動的黑盒子，本書以2000年至2010年期間，曾任行政院部會的政務官與事務官為主要研究對象，透過訪談及次級資料分析，從組織層次、團隊層次及個人層次，解析這個政治行政介面的核心要素，並呈現政務官事務官的互動歷程。在學術上，希冀透過本書的探索，拋磚引玉，讓有志者更了解這個嶄新的現象及原因，進而關注並投入研究。在實務上，得以累積民主治理的智慧資產，作為政務官及事務官互動管理實務的參考。
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黃東益
學歷：美國德州大學奧斯汀校區政府學系博士
現職：政治大學公共行政學系教授
著作：論文發表在Journal of Democracy, Issues and Studies, Journal of Asian and African Studies, International Journal of Public Administration, Public Administration and Development, 《台灣民主季刊》、《公共行政學報》、《東吳政治學報》、《行政暨政策學報》、《調查研究》等學術性期刊，以及《研考雙月刊》、《人事月刊》、《文官制度季刊》和《T&D飛訊》等實務性刊物。
研究領域：民主行政、審議民主、電子治理、民意調查、菁英研究
服務：現任政大選舉研究中心諮詢委員、台北大學民意與選舉研究中心諮詢委員、《台灣民主季刊》執行編輯、台北市政府研考會民意調查小組委員、台北市政府交通局顧問、台北市政府廉政肅貪中心外聘委員、台灣透明組織常務理事。曾任行政院研考會委員、世新大學公共管理顧問中心主任、《文官制度季刊》副主編。
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第一章 緒論
第一節 緣起
第二節 我國研究現況
第三節 研究問題與研究貢獻
第二章 理論基礎
第一節 政治行政分立或互補?
第二節 官僚控制或中立能力?
第三節 政治行政互動的理論化
第四節 組織行為理論
第五節 小結
第三章 研究架構與方法
第一節 研究架構
第二節 深度訪談
第三節 次級資料分析
第四節 小結
第四章 組織層次：政務事務體制
第一節 總統制下的政務事務體制
第二節 內閣制下的政務事務體制
第三節 我國政務事務互動體制
第四節 小結
第五章 團隊層次一：府院領導與部會主要職位任命
第一節 總統及院長個人領導
第二節 任命首長權力的行使與考量因素
第三節 對於其他職位任命權的行使與考量
第四節 小結
第六章 團隊層次二：執政團隊之特質
第一節 政務事務人員的基本特質
第二節 政務官及事務官工作流動
第三節 高階文官對於政務事務互動態度
第七章 個人層次：部會領導與角色認知
第一節 部會首長領導與分工
第二節 政務官角色認知
第三節 事務官角色認知
第四節 小結
第八章 互動與衝突
第一節 接任與準備
第二節 測試與磨合
第三節 衝突之發生與解決
第四節 小結
第九章 體制改革與互動實務議題
第一節 憲政體制
第二節 政務官體制
第三節 政務事務互動實務
第四節 小結
第十章 從價值分立到治理夥伴
第一節 打開黑盒子
第二節 與理論對話
第三節 實務建議
第四節 接續的研究
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第一章 緒論
民主體制下，政治權力的施展大部分需要透過行政官僚的轉介，才能讓政策達到實際的效果，……因此，政務人員及事務人員之間的關係一直是政府績效良窳的關鍵
—Heclo （1977: 6）
政治任命人員在職期間過短，因此疲於「學習駕馭」（learning the rope），而常任文官則經常忙於「教導（政治任命人員）如何駕馭」（teaching the rope）。
—Ingraham （1987: 426）
在我上任後不久，一個誠實的部屬來找我說：「老實告訴你，你沒辦法炒我魷魚，因為我是常任文官」，我馬上回他：「雖然我沒辦法讓你走路，但是如果你做得太離譜的話，我可以把你調到夏威夷或安克拉治」
—James Webb, NASA administrator
隨著台灣民主化的進展，政黨輪流執政將逐漸成為治理的常態。在我國現行半總統制的運作之下，讓民主持續鞏固（Huntington, 1991; Liz and Stepan, 1996）的關鍵要素，除了國家主要行政首長必須持續經由具公平且競爭性的選舉而更替外，更重要的是，執政團隊中強調民主回應（responsiveness, Levine et al, 1990）的政務官 ，如何領導著重專業與效率的事務官，並成為「治理夥伴」，共同展現政府治理的績效。這個在威權轉型後隨著政黨輪替而產生「陌生人政府」（a Government of Strangers, Heclo, 1977）的現象，以及其對文官體系產生的衝擊，不僅對於治理實務產生挑戰，也為公共行政學界提供了新的研究議程。因此，本書探索2000年台灣首次黨輪替後，行政院轄下部會政務事務互動介面的體制、團隊、人員認知與互動歷程，希冀對於學術理論及治理實務有所貢獻。
本章第一節闡述本書的研究緣起，第二節鋪陳並梳理國內的相關研究，呈現我國相關學科領域的發展脈絡，藉以突顯本書的定位。第三節提出研究問題並說明本書在學術及實務的重要性。
第一節 研究緣起
在治理實務部分，「陌生人政府」的現象所帶來的挑戰，至少展現在兩個部分：首先是政務官與事務官夥伴關係的問題，其次是政務官本身以及行政團隊磨合的問題。就前者而言，在2000年台灣歷經首次的政黨輪替之後，執政的民進黨就曾經飽受轉型期新舊磨合衝突與困難的困擾。面對執政初期政策推動的困境，執政黨的國會議員與政務官指責文官與國民黨的深厚關係，導致洩漏政策資料給國民黨、消極或不配合政策，以及私下或公開扯政策後腿的情況 ，此種所謂「被傳統官僚包圍」或「部長我在當、事情你來決定」 等無法駕馭的情形，更使得前行政院長張俊雄公開表示「沒效率的事務官不排除調職」 。政務官對於事務官的不信任，同樣發生在2008年政黨輪替之初，劉兆玄院長上任後各種狀況頻傳，2008年7月傳出行政院高層致電各部會，要求撤換所謂「舊思維」官員（聯合報 07/31/2008），接著，行政院副秘書長陳美伶的調職，引發「撤換綠官」以及「殺雞儆猴」的討論。對於以上政權輪替初期政務官對於事務官的質疑，引起了常任文官的反彈，不僅認為政務官任用親信卡位、嚴重破壞文官體制，也指出新首長對權力展現傲慢與偏見，以及政務操作技巧不純熟而導致外行領導內行等等問題（中國時報 03/21/2010）。
上述事務官對於政務官的指責，除了是政黨輪替以及執政團隊磨合不順所造成外，一部分的控訴是針對政務官本身的治理能力不足，導致外行領導內行所產生的衝突，形成政黨輪替對於治理實務的另一個挑戰。例如，在民進黨執政時期，經濟部長宗才怡任職三個月之後即下台，而有「誤闖叢林的小白兔」的揶揄。同樣地，在2008年第二次政黨輪替之後，衛生署長林芳郁也因為處理毒奶粉事件過程的失言風波，而在任職短短四個月後辭去署長的職位。這兩次政黨輪替初陌生的執政團隊對於治理所帶來的衝擊與挑戰，再再影響到政權的穩定、政府的形象、政務官事務官間互信的建立，以及政策的推動等。
政務官及事務官如何成為治理夥伴的議題，不僅是治理實務上的挑戰，這些議題至少有規範以及實證兩個理論面向上的意涵。首先，從規範的角度而言，政務事務治理夥伴關係的建立基本上是政治與行政介面如何有效連結的問題，該議題一直是當代民主治理所必須面對的主要課題（Meier & O’Toole, 2006），其不僅牽涉公共行政學界過去幾十年來，對於Wilson 於1887年所提出有關政治—行政分立的爭辯（politics-administration dichotomy, Wilson, 1887; Svara, 1985, 1998, 2006, 2008; Overeem, 2006），也將影響到民主政治制度運作「回應」（responsiveness）與「效率」（efficiency）等不同價值間的競值與融合，以及政務、事務人員為了達到這兩種不同價值各自著重的「控制」與「中立能力」間的拉扯，而政務官與事務官的互動正是政治與行政介面的關鍵連結（Peters, 1988; Pfiffner, 1987），也展現了不同價值競值的動態過程。
對於政治行政互動介面連結以及不同價值間的競逐的樣貌與原因的探討，前述我國行政院所轄各部會政務官與事務官在政黨輪替初期的互動情形，正可提供相當密集而豐富的資料，構成了Patton 所謂「強度抽樣」的個案（陳向明，1999: 141）。相對於西方民主國家，台灣的民主仍處於初步發展階段，特別是在1949-2000年期間，經過國民黨五十餘年的統治之後，台灣在2000年經歷首度的政黨輪替，由反對黨執政，在文官經過長期的黨化教育，而且文官中立體制建立還未完善，運作規範仍未成熟，在政權交接初期所呈現的政務官與事務官間的衝突與磨合，正可突顯政治與行政間在本質上的差異與融合，為一難得的研究個案。雖然過去台灣學界對於民主轉型、選舉以及憲政等政治議題投入頗多的心力，也累積了可觀的成果。不過，對於政黨在獲取政權之後，如何讓民選總統透過政務官領導事務官，以貫徹競選承諾的「治理」實務，以及其可能涉及的理論意涵，學界則鮮少有系統性的研究。
政務官及事務官治理夥伴關係議題另一個理論上的意義是在實證方面的，對於相關議題，美國學界早在1960年代以及1970年代即已著手進行系統性的研究， 從1980年代開始，學者更透過跨國研究（Aberbach et al, 1981; Peters, 1988）嘗試研究政務事務人員背景差異、政治態度以及互動概況，並進而確認解釋互動結果的制度性及個人因素（Peters & Pierre, 2001），這些研究主要的解釋變項為國家體制，因此對於理解憲政體制以及政治文化等總體因素如何影響整體的互動樣貌有所助益，但是以國家為分析單位無法呈現微觀的面向，而且大部分研究對於解釋互動的因素以及因果連結的邏輯，也僅止於片段的論述，不僅顯得主觀而零散，也未有實證的支持，因此，到目前為止學術累積還是相當有限。由於這些問題具有高度複雜性，即便美國在這方面的研究已發展並累積了四十餘年，到晚近對於許多實證議題仍未有定論（Durant, 2009; DeSeve, 2009; Lewis, 2008）。這些文獻對於台灣本土研究議題的聚焦與方法有所啟發，但台灣與美國畢竟政治與文化脈絡不同，如Fukuyama（2004: 43）所言，對於公共行政問題的解決往往有賴於在地的、特定脈絡的資訊（local, context-specific information），因此有必要從本土的脈絡出發，進行系統性的探討。特別是有關於政務事務夥伴關係的建立，牽涉到人際間隱微的互動以及政治文化等因素，因此植基於本土的研究，對於目前公共行政以及相關學科的發展將有重要的意涵，而對於在民主轉型中所產生的治理議題，也將有其實務重要性。在探討其實務以及理論的重要性之前，有必要梳理我國研究現況，並檢視我國治理實務需求以及研究缺口，作為後續研究的奠基。
第二節 我國研究現況
根據Peters（1988）以及Peters & Pierre（2001）的跨國比較研究指出，體制結構、政務官與事務官個別的生涯特質與角色認知等，是影響政務事務夥伴關係的主要面向。以此來檢視台灣目前的相關研究，主要集中在政務官體制的探討、事務官的生涯特質及角色認知，對於兩者的互動實況，以及政務官的生涯及角色認知則較少觸及。
首先，在體制部分，過去主要是聚焦在政務官體制的探討，在威權時期，由於長期一黨獨大，政務官被視為統治者的恩賜，因此學界對於政務體制的討論主要聚焦在政務官的責任（梅嶙高，1965）、政務官的範圍（龍名登，1968a，1968b；徐瑞雄，1974）以及懲戒問題（詹天性，1968；高旭輝，1970；劉俊三，1970；羅志淵，1970）。在1980年代，隨著政黨政治的逐漸成型，學者逐漸將焦點轉至政務體制的研究（陳尚澄，1997a，1997b；許南雄，1998a，1998b），特別是在1995年台北市首次由民進黨籍的候選人擔任市長，關於政務官任免、進退、行為規範、責任範圍以及權利義務等事項，逐漸受到學界以及實務界的重視。銓敘部亦開始擬定「政務人員法草案」，並於1997年4月經考試院會議審議通過，隨後並送請立法院進行審議。之後，對於該法案的討論逐漸成為研究的重點（李建良，1997）。
在這些對我國政務人員法治的研究中，黃臺生（1995）呈現了我國政務官制度沿革，從學理上區分政務官以及事務官，並比較各先進國家對於政務官範圍的界定，指出現制中政務/事務混淆不清的諸多問題，如內閣改組後常次隨著辭職的情形、政治責任與行政責任混淆不清、社會上視常務次長「升任」政務次長的錯誤觀念、常務次長及司處長赴立法院辯護政策立場等問題。該文也指出我國法制上有關政務官範圍的缺失，其針砭頗為深入，值得作為未來修法的參考。另外，施能傑（1996: 107-108）分析歐美等國家的體制及運作經驗，從控制人事權的概念，建議我國增加政務職位人數與層次，以強化部會的國會聯絡、政策設計與管理以及預算規劃等政務，並學習法國「部長內閣」的概念，作為未來政務職位運用的參考。
以上文獻針砭1990年代我國政務體制的缺失並指出未來改革的方向，由於早期規範政務官的「政務官退職金酬勞金給與條例」，已於2003年由「政務人員退職撫恤條例」所取代，而且在2000年後經歷了政黨輪替，政黨競爭更形激烈，因此當前政務官及事務官的問題本質已產生變化。劉昊洲（2002）清楚地整理目前政務人員在適用範圍、任免方式、服務獎懲、俸給待遇、保險福利、退職撫恤等事項，目前適用的各種法律，並指出當前法制上的問題。彭錦鵬（2002）從理論的觀點分析政治與行政之分際，比較各種模型後，提出「理想型」模式，嘗試作為各類公職人員政治介面間的行為分際以及各類行政機關政治行政分際。其將政治/行政分際視為一連續體的概念，對於公職人員的分類，有助於吾人釐清政務/事務的範圍，如果能從該規範性的探討中，釐清政務事務互動的規範，則將有助於兩者對於自我的角色認知及扮演。施能傑（2006）延續之前增加政務人員的主張，對於當前正在研擬中的「政務人員法」以及「政務人員俸給條例」，基於當前實務運作的需要，提出「政務人員法」的單一法案來統攝包含總統及副總統等政務人員的規範，並具體地提出自訂的「政務人員法草案」版本。蔡良文（2006）對於政務人員法立法過程及內容進行剖析，並建議未來該法實施後的實務建議。以上研究呈現我國當前事務官體制的現況、並根據研究者的實務觀察與經驗，指出當前政務體制運作的問題，以及提出未來的規劃方向，對於我國政務體制的改革，有其實務的重要性。不過，這些研究較缺乏有系統的實證基礎，也無法呈現在不同時期政務與事務人員的實際互動，並從互動的實務中發現當前體制的問題。
其次，除了這些法制上的探討，我國學界對於影響政務事務互動的另外兩個重要變項，亦即政務官以及事務官的生涯以及角色認知，也有初步的研究累積。在政務官的部分，邱育琤和徐永明（2004）分析我國在2000年政黨輪替後民進黨執政菁英之形成，呈現包括政務以及事務精英結構及事件的流動，以回答「新政府」「舊官僚」的問題。其研究發現政務菁英（行政院及其所屬一級機關之部長、政務次長）在年齡層上有世代交替的現象 ，亦即過去國民黨執政偏好任用第一世代的菁英，第二世代次之，而最年輕者則任用比例最低。政黨輪替後，民進黨政府則在第一個世代人員的任用減少，並在第二個世代上任用了更多的菁英，第三世代菁英的任用也有增加。兩黨政府在不同省籍菁英的任用概況上也有差異，國民黨政府較民進黨政府任用較多的外省籍政務人員，民進黨執政後則是一直在減少外省籍政務人員的任用。另外民進黨政府在政務菁英的任用上也打破了過去政事務體系界線不明的情形，國民黨政府執政期間，政務人員大多經由資深的事務官晉升，而民進黨政府執政後則不循此內部管道，其提供了機會，讓更多來自其他社會領域的非文官體系菁英擔任政務人員。由以上發現可知，國、民兩黨在政務人員的任用策略上確實大不相同。該研究呈現集體的概況，並分析我國首次政黨輪替對於行政菁英的影響，有其重要貢獻，但該研究未觸及個別層次的議題以及動態的治理藝術。
相對於政務官相關研究的不足，在事務官的部分文獻的累積則較為豐富。賴維堯（2003）以問卷調查方式，研究我國司處長公務生涯與任用取向，有助於理解政務事務互動介面其中一個角色的特質。胡龍騰（2007）在對政黨輪替前後高階行政主管流動之比較中，發現2000年政黨輪替後，高階行政主管的流動頻率為政黨輪替前之兩倍，可見在2000年政黨輪替初期，民進黨新政府為快速掌握行政機關，便大幅調動簡任高階文官。甚至在2004年民進黨第二次勝選連任後，高階文官的流動頻率不僅較政黨輪替後之第一年為高，更是歷年來高階行政主管異動最頻繁的一年。顯見執政團隊欲掌握官僚體系之期盼。這些研究呈現高階文官集體的樣貌與特質，以及其在政黨輪替後的流動頻率，不過所呈現者仍只是集體的情況，對於個別角色與認知的探討，尚有不足之處。
除了以實證研究分析高階文官的特質，部分學者也藉由問卷調查，探討文官的角色認知及其政治態度。賴維堯（1995）透過文官政策角色理論，建構角色認知架構，並以問卷調查方式，訪問122位司處長級的高階文官，發現我國司處長多數認同自己是事實提供者以及利益平衡者，而較少是從屬執行者。另外，余致力（1999）以郵寄問卷，探查行政院與考試院暨所屬主管機關內九職等以上之主管（科長、組長、主任、司長、處長、局長等），瞭解其對訪問當時國家重大議題的態度。該研究除了對議題的意見，同時也包含政治容忍、精英主義以及計畫承諾等指標。以此資料為分析素材，Huang, Chen & Yu（黃東益、陳敦源、余致力，2005）從比較的觀點來看，根據Gregory（1991）政治容忍指標及計畫承諾兩個面向，將台灣官僚的特質定位為：台灣公共管理者政治容忍指標偏低，而計畫承諾指標則偏高，可歸類為技術性官僚（technocrat）。作者認為造成台灣官僚政治態度與其他國家的差異主要在於：台灣受到儒家的影響深遠，加上長期威權統治，強調和諧、共識及對權威的遵從，較缺乏對於國家爭取權力以及容忍異見的傳統。以上的研究有助於吾人理解高階文官對於自我認知以及對於政務官的容忍度等影響互動的因素，不過這些研究仍為靜態的態度調查，無法了解動態的互動過程，且範圍並不包含政務官。
其三，隨著政黨輪替以及政黨輪替後政務官治理績效欠佳，政務事務衝突檯面化，部分學者已逐漸轉向政務事務互動以及如何建立夥伴關係的研究，陳敦源（2005）從新制度經濟學中統治成本角度，比較新舊政府治理成本的高低，並探討政務事務之間的信任關係，探討2000年政黨輪替之初所謂「新政府、舊官僚」的說法，並提出如何解決政務領導可信承諾的建議。同樣地，體認政務事務兩者信任關係的重要性，顏秋來（2006）從政務官與事務之體制劃分以及兩者的範圍、特性及責任歸屬談起，並引用國外文獻，分析兩者互動衝突的原因，包括意識形態、時間範圍以及忠誠度等，而更進一步建議兩者若能體認各自的角色、導向更高層次的社會關懷以及互相尊重，將能建立信任關係。除了從學理的角度解析，熊忠勇（2009）描述過去兩次政黨輪替後政務及事務官衝突的現象，如民進黨執政後大幅撤換高階文官、文官政治化以及精英入黨；國民黨二次政黨輪替後策劃所謂「舊思維」、立法院國民黨團侵犯行政權以及首長投鼠忌器的人事安排等，並剖析政務事務衝突背後的原因，在檢討衝突的原因之後，作者透過ELV的理論，提出政務以及事務互動的倫理架構，具體化為政務官與事務官當為以及不當為之事。這些研究不僅引起學者對這方面議題的重視，對於吾人理解政務事務互動的本質、兩者生涯特質的差異、衝突的原因及解決等議題，有其重要性。不過這些研究有的純從理論推演、缺乏實證，有的是從體制探討或從報章雜誌資料蒐集的歸納，缺乏更細緻的資料佐證，顯見該領域仍有填補的空間。
綜合以上文獻可見，相對於公共行政其他議題而言，台灣學界對於政黨在獲取政權之後，如何讓民選總統透過政務官領導事務官，以建立治理夥伴關係的議題，仍鮮少有系統性的研究。之所以產生這個民主治理研究的空缺，有下列因素：首先在於我國政治發展從威權轉型為民主，以及民主鞏固時期對於治理實務上的不同需要。在過去國民黨準列寧式政黨（semi-Lennist Party, Cheng, 1989）的長期統治之下，黨政緊密連結，政務事務區分並不明顯，政務官較無太大揮灑空間，較無前述「陌生人政府」的問題。其次，在威權統治時期，研究此種高層領導以及政務事務互動等議題，被視為窺探深不可測的統治權威、並可能撼動政權的禁忌，學界較不願碰觸。其三，有關這個議題的本質，由於我國在體制上對於政務事務互動的規範甚少，首長對於內部角色分工權限頗大，兩者互動受到眾多複雜因素的影響，部分涉及隱私或人際之間恩怨情仇，研究不易，因此如何建立政務與事務官的夥伴關係成為民主治理待解的密碼。
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