第一篇 基本概念篇
第一章 緒論
一、台灣老人的現況與趨勢
隨著社會及醫療的進步，我國的老年人口及比率因國民平均餘命延長與出生率降低的影響下，不斷攀升，2012年底已達11.2％。雖然人口快速老化可以說是世界各國極普遍的現象，惟各國自7%的「高齡化社會」增至至14%「高齡社會」速度各有差異。依經建會（2005）統計及推估，65歲人口比率自7%增加至14%，法國需時115年、瑞典85年、美國73年、英國47年、德國40年，預估我國將與日本相仿約歷時25年；目前日本及西歐國家65歲以上人口總人口比率已超過14%以上的「高齡社會」，其目前面臨的挑戰，也是台灣未來即將要面對的。
台灣的總人口數的成長情況，依據內政部統計處資料顯示，截至100年底止，我國戶籍登記人口約為2,322萬人，總增加率為2.7‰，較99年增加0.9個千分點，主要因自然增加之提升，然就長期而言，我國人口總增加率呈遞減趨勢。 我國100年自然增加率為1.9‰，較99年增加1.0個千分點，主因99年逢虎年致嬰兒出生數大幅減少而於100年回升所致，惟仍不及10年前的三分之一。 按縣市別人口數，以新北市391萬6,451人占16.86％最多、高雄市277萬4,470人占11.95％次之、臺中市266萬4,394人占11.47％居第三，臺北市及桃園縣亦分別有265萬968人及201萬3,305人，均超過2百萬人；若加上臺南市，全國則有68.45％人口集中於新形成的五都及桃園縣準直轄市。
除了老人人口快速增加外，人口老化指數及扶老比是持續增加，人口老化指數係指65歲以上人口數除以14歲以下人口數得出的比率，100年底為72.20％，續呈逐年增加趨勢，反映出「高齡化且少子女化」的情形愈來愈嚴重，雖相較主要國家，遠較加拿大、歐洲國家、南韓及日本為低(日本176.92％、德國161.54％、法國94.44％、英國94.12％、加拿大87.50％、南韓81.25％)，但比美國、紐西蘭及亞洲其他國家為高(紐西蘭65.00％、美國65.00％、新加坡52.94％、中國大陸52.94％、馬來西亞16.67％、菲律賓11.11％)，與澳洲73.68％相近。
其中人口老化指數區域差異顯著，以金馬、東部區域較高，北部區域較低，北部、中部地區分別為65.44％及71.60％較低，金馬及東部地區則分別為93.15％、88.74％較高；若按縣市別觀察，以嘉義縣119.34％最高、澎湖縣110.81％次之、雲林縣104.76％居第三，而以桃園縣48.07％、新竹市50.40％、臺中市53.28％較低。
另一方面，65歲以上人口數與15至64歲人口數比例的「扶老比」亦愈高，意謂著一個國家勞動階層扶養老人的負擔愈重。內政部統計，15-64歲工作年齡的青壯人口扶養65歲以上高齡長者的人口的比率，將從90年約8:1降為100年底的6.8：1。依推估，2051年更可能降至1.5:1，意即人口結構將由90年每8個青壯人口扶養1個老年人口，至2051年每1.5位青壯人口扶養1個老人人口，對造成社會極為沈重的負荷，因家庭成員數不斷遞減的情況不變，老年人口的照顧及扶養，即愈難全由家庭承擔。
高齡人口急遽成長及家庭照顧責任不斷上升的壓力，是從所未有過的經驗，也是不得不面對的問題。
二、對人口趨勢的社會因應
隨著醫療科技進步，社會結構變遷、家庭結構改變、少子化及婦女就業等因素，家庭的照顧功能愈顯式微，所能夠提供的照顧人力已不如從前，意即未來照顧家中老人的責任已逐漸由家庭擴及社會。因此，老人經濟安全、健康照顧、居住安全、社會參與及休閒、交通等規劃均有待加強。針對以上老人各方面的需求，正式部門、非正式部門家庭社區、志願部門非營利組織及市場產業界，因為壓力不得不擔負起責任，或基於使命感，或因利而投入銀髮服務產業，然而整體而言，較之所需仍極有限，對於建構普及完善的長期照顧體系已至刻不容緩之地步。
（一） 老人福利法規的沿革
有鑑於人口老化所衍生的問題，既非個人或家庭可獨力解決。回顧我國健康與社會照顧政策發展歷程，在社政方面方面，為解決此一問題暨加強對老人福利，行政院分別於87年5月核定第一期「加強老人安養服務方案」，此對於居家服務最大的影響，在於首例以政府經費補助失能老人居家服務經費，另此方案91年6月核定第二期，與91年1月行政院經濟建設委員會核定推動的「照顧服務福利及產業發展方案」相互搭配，係針對老人及身心障礙者照顧服務相關福利與產業發展結合之議題，首創引進民間企業部門共同提供照顧服務。95年行政院推動了「建構長期照護十年計畫」，並96年及98年進行「老人福利法」修法。在衛政體系方面，亦陸續執行86年「建立醫療網第三期計畫」、87年「老人長期照護三年計畫」、90年「建立醫療網第四期計畫」，也針對社區照顧模式進行驗性先導計畫，如89年「建構長期照護體系先導計畫」。
其中與與老人安全、參與、照顧與尊嚴最有關係的「老人福利法」歷經多次修正，其中96年有較大幅度的修法，而於98年7月8日則小幅度修正第13、14條。其修正內容著重要於：（1）權責分工、專業服務；（2）促進經濟保障；（3）在地老化、社區化服務；（4）多元連續性服務；（5）促進社會參與；（6）強化家庭照顧支持；（7）強化老人保護網絡等原則進行。因此，此番修法精神便是回歸「老人應享有各項公民權利」作為新的建構，不再是舊式將對老人的照顧當成「政府德政」的思維。修正重點說明如下：
1. 修訂老人財產保護相關規定，對於精神障礙或其他心智缺陷，致不能為意思表示，或不能辨識其意思表示之效果之老人，法院得因主管機關之聲請，為監護或輔助之宣告。禁治產宣告確定前，主管機關為保護老人之身體及財產，得聲請法院為必要之處分，積極維護老人財產。（第13條）
2. 為保護老人之財產安全，直轄市、縣（市）主管機關應鼓勵其將財產交付信託。無法定扶養義務人之老人經法院為監護或輔助宣告者，其財產得交付與經中央目的主管機關許可之信託業代為管理、處分。（第14條）
3. 增訂直轄市、縣（市）主管機關對於有接受長期照顧服務必要之失能老人，應依老人與其家庭之經濟狀況及老人之失能程度提供經費補助，讓長者能享有尊嚴及有品質的生活。（第15條）
4. 增訂老人照顧服務以全人照顧、在地老化、多元連續服務為規劃辦理原則，使老人照顧服務能以在地老化為目標，並滿足需要照顧服務老人之多元化選擇。（第16條）
5. 增訂居家式及社區式服務措施規定，要求直轄市、縣（市）主管機關應推動各項居家式及社區式服務，以增強家庭照顧老人之意願及能力，提升老人在社區生活之自主性。（第17條）
6. 增訂機構式服務措施規定，老人福利機構應依老人需求提供各項機構式服務，以滿足居住機構之老人多元需求。（第33條、第34條、第38條、第39條）
7. 主管機關應協調目的事業主管機關提供或鼓勵民間製播老人相關之廣播電視節目及編印出版品、研發適合老人學習之教材、提供社會教育學習活動及退休準備教育等各項老人教育措施。（第26條）
8. 增訂反就業歧視條文，禁止雇主對於老人員工予以就業歧視。（第29條）
9. 增訂家庭照顧者支持性措施規定，明定直轄市、縣（市）政府應推動臨時或短期喘息照顧服務與其他有助於提昇家庭照顧者能力及其生活品質之服務，以協助增強老人之家庭照顧者之照顧能量及意願，期使被照顧之老人獲得妥適之照顧，並提升照顧者及其家庭之生活品質。（第31條）
10. 直轄市、縣（市）主管機關應協助中低收入老人修繕住屋或提供租屋補助，以維持老人居住環境品質。（第32條）
11. 除第一次修訂時增列老人保護工作相關規定，本次修訂再增列留置老人於機構後棄之不理，經機構通知限期處理，無正當理由仍不處理，亦列罰則。（第51條）
（二） 老人福利措施推動現況
老人福利法的修正通過，以福利服務依全人照顧、在地老化及多元連續服務原則規劃辦理，以符合國際老人照顧的趨勢。針對內政部推動老人福利措施，可區分為：（1）經濟安全；（2） 健康維護；（3）教育與休閒；（4）生活照顧；（5）老人保護；（6）心理及社會適應；（7）其他老人福利措施等方面。
我國已無可避免地加速趨向高齡社會的趨勢，因此對於老人健康、照顧、經濟安全及社會參與愈顯得重要。
三、強調初期預防性照顧，普設社區關懷據點
而行政院積極推動「建構十年長期照顧計劃」，在老人福利法的修訂通過後，予以法源依據，讓政府部門在老人服務措施的規劃及輸送上，愈趨於多元，從醫療照顧延伸至預防層面。長期照顧的需求的滿足，固然是高齡化社會不可規避的課題，但除了針對失能者提供生活照顧之外，對高齡者之預防保健及健康促進同等的重要，應加以注意，以期符合「疾病壓縮」的理念及期待，以預防及延緩身心功能的退化，俾能降低高齡者對長期照顧的需求。預防性照顧除了積極發展疾病管理策略，建立地區性復健醫療體系外，亦透過促進高齡者的社會參與等相關方案，以建立高齡者正面的生活態度（內政部，2007）。也正因如此，配合長期照顧規劃，積極推動「社區關懷據點」辦理預防保健服務，是社區照顧的重要項目之一。
設立社區關懷據點的目的，除了考量老人因年齡增長隨之而來的身體機能之退化，健康維護需求之提高，以延緩長輩老化速度及進入機構式照顧的時程之外，同時也希望透過廣設據點開發社區非正式的社會資源，提供社區老人多元人性化的服務。故政府特別針對社區長輩的預防健康服務推動「建立社區關懷據點實施計畫」，在台灣普設社區關懷據點，結合在地民間團體及志願服務人力，辦理居家關懷訪視、電話問安諮詢及轉介服務、餐飲服務及健康促進，透過在地化之社區照顧，使社區老人可以留在熟悉的社區生活，與親人、鄰居、老朋友一起做做活動、互相關心、分享生命的經驗，是據點想營造的共生關係及利於老人居住的健康環境。就目前實際設置情形來看，至100年底，共設置1714處據點（內政部，2011）。目前承辦的單位性質相當多元，大致可分三類：一為人民團體（如農漁會、社區發展協會、社福團體、社區宗教組織等）；二為公部門（村里辦公室）；三為財團法人（如社會福利、宗教組織、文教基金會等）。從社區關懷據點的性質而言，經分析約近9成，其承辦單位為在地化的社區組織，且擁有志工人力，但此類型的社區組織缺乏專業人力（執行人員）及穩定的財源，故要達成據點設置的預期目標：針對輕度失能或社區內老人，提供初級預防照顧服務能量，則有待各方面的配合及加強。」
社區照顧關據點以辦理社區高齡者的「關懷訪視、電話問安諮詢及轉介服務、餐飲服務及健康促進」四項服務項目中的三項為原則，其中「健康促進活動」之辦理，雖無特殊限定服務提供的形式，但不論體適能運動、手工藝創作、研習講座、成長團體等等都符合法定要求，而其進行的方式則皆以「團體」形式為主，以滿足社區的高齡者的健康需求。健康促進進行時所採取的方法或活動，就社會團體工作而言，與團體工作所採用的團體活動同工異曲，目的在於用以達成機構、團體及個人所要求的「健康促進」或「預防保健」。目前，除了公部門積極推動「社區關懷據點」之外，各縣市政府或民間部門亦自行創新推動各種以「健康促進」、「老人團體活動」為主的活力站、元氣站、福氣站、健康站等等，大量開發非正式的社區資源，安排社區長輩參與健康預防的各式活動。
安排高齡者進行團體活動的場域，除了上列各種以健康促進為目的，廣設於社區的據點外，長期照顧機構更應針對入住的高齡者安排適合的團體活動，因老人在機構內的時間較長，容易看到老人在機構內無所事事的景象，增生負面的刻板印象，如每天只盯著電視看，或經常性地發呆。且入住機構的長輩，其生理功能通常較差，往往不太想動，機構內氛圍會令人覺得死氣沉沉。故長期照顧機構內的工作者，可各式各樣團體活動形式，增加長者參與活動機會及增強其動機。
「在地老化」對於大部分的高齡者而言，是其終老最佳的選擇，故讓高齡者在自己所熟悉的環境（社區）中愈老可以活得愈好，是高齡者及其家屬最大的期待。但如何達到此目標，所有相關者都有責任，高齡者、家屬、社會及政府都應盡力促成。畢竟台灣的家庭照顧功能，已大不如從前，若高齡者在其老年期仍擁有健康，雖然對高齡社會所衍生的眾多問題幫助有限，但對於日益沈重的醫療負擔，亦或可稍為抒緩；對於高齡者本身，將老年期罹病時間壓縮到最少，減少病痛時間，同時也可減少家庭的負擔。
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