第二節本書內容概述
一、相關定義
在開始介紹章節架構之前，首先將系統（system）、方法（method）、模式（model）與
理論（theory）等基本名詞定義說明如下：
（一）系統
系統須有範圍或周界，據以界定區分外部環境與內部系統，而內部系統之分析元素則主
要在於其中變數與變數間的關係，此外，系統亦具有投入及產出之區分界定，由管理的角度
視之，投入為「手段」，產出為「目的」。自「手段」而「目的」即在經由其間的連鎖提升增
進功能、用處與價值。然「手段」與「目的」之界定區分系價值判斷，如在習於資本主義市
場競爭下的西方人觀念中，往往生活成為手段，是為了工作之目的；然在傳統封建社會中所
形成並延續至今的東方人觀念裡，工作是謀生的手段，系為了生活之目的。又如對西方人而
言吃是為了活（eat to live），以補充營養維持健康；而東方人則傳統即有活是為了吃（live to
eat）的講法，所以較重視美味的感官滿足。惟「手段」或「目的」的界定區分必須經由時
空的檢驗，以調整系統的完整性與正當性。另就重要性而言，則產出必須較投入為之重要或
有用，否則系統分析是無意義的。
（二）方法
方法系定位於系統的基礎之上，其主要分析重點在於如何經由投入達成產出，而不考慮
其系統的內部結構與轉換關係。換言之，方法的產出必須至少較其投入來得重要或有用，而
好的方法即是其經由投入至產出的過程所增加提升的相對功能或價值十分顯著，而產出本身
的絕對功能或價值，亦當然必須切合、適用，甚至普遍廣泛。
（三）模式
模式則系又在方法的基礎之上強調其系統的內部結構與轉換關係，故往往以數學、文
字、符號、圖形、實體乃至虛擬等方式描述其所代表之現象或實物，故除了範圍周界與投入
產出外，模式的關聯式結構必須有相當程度的具象性與似真性，然亦必須有相當程度的抽象
性與操作性。而好的模式尤其須兼具有較強的抽象性與操作性。
（四）理論
理論則又植基於系統、方法與模式，其功能要件為描述（內部結構）、解釋與預測（投
入產出），而相對於方法與模式，理論尤重其解釋功能，而一般較不強調其具象性與操作性。
第一章 緒論 12
故可以其與研究的關係來說明：理論指引研究，研究驗證理論，以強調其解釋求證、探索知
識的意義與過程。而好的理論在具有較強的解釋功能後，亦往往具有較強的描述性，然亦有
所謂的黑箱（black box）理論，即「知其然而不知其所以然」，僅有預測性與描述性而缺乏
解釋性，而與模式乃至方法近似。
綜合上述，本書在求簡化普及、推廣應用的前提下，系以方法與模式的系統分析為重點，
而理論方面則基本上不予納入。
二、 章節架構
本書所含蓋的各種分析方法若依據PAM 整合參考架構，可共區分為「區域分析」、「專
案分析」、「判斷分析」、「政策分析」與「跨域分析」等五個部分。以本質面（本體）而言，
區域分析主要在於自資料、資訊（投入）至知識、智識（產出）部分；項目分析主要在於自
知識、智識（投入）至道德、智慧（產出）部分；而政策分析則主要在於自道德、智慧（投
入）至倫理、和諧（產出）部分，其中具有投入個體產出群體之意涵。換言之，區域分析一
般不含人的主觀（判斷）分析而只有客觀分析的知識部分，亦即事實判斷；專案分析則以人
的主觀（判斷）分析價值部分，亦即價值判斷；政策分析則兼具客觀與主觀分析性質，強調
個體與個體以及個體與群體之間，在事實判斷與價值判斷前提下，對於互動理念的選擇取捨
（道德、智慧與倫理、和諧），即屬人際判斷。換言之，區域分析、專案分析與政策分析於
本質面（本體）分別對應了事實判斷、價值判斷與人際判斷；至於由事實判斷、價值判斷與
人際判斷所組成之判斷分析，則對應決策與判斷領域的分析方法。本書之定位為公共事務管
理之入門性質，故將決策與判斷領域的基礎理論與模式加入判斷分析之章節中進行概略介
紹，未來則計畫以編著進階專書方式，針對判斷分析內容作較完整詳盡的說明。
綜合而言，區域分析主要對應條件面（載體）的實質條件、自然條件與部分社會條件（例
如，產業與人口等），以及現象面（主體）中的經濟與社會兩團塊；項目分析與政策分析分
別主要對應現象面（主體）的政治與政府兩團塊，以及公共管理與公共政策兩層面；而專案
分析尚且對應了條件面（載體）的部分社會條件（例如，組織與制度等）。公共管理重在「行」
或處理與解決各種公共事務課題（小處著手）；公共政策重在「知」或分析與瞭解各種公共
事務課題（大處著眼）。此外，政治團塊與其它三個團塊相同，在有關「選擇」方面的分析，
均可運用最基礎的決策與判斷分析等方法；政府團塊則可運用專案分析中的組織氣候分析等
方法；區域分析、專案分析、判斷分析與政策分析等所對應的PAM 整合參考架構的關係，
參圖1-2。
本書依據對應關係選擇了區域分析、專案分析、判斷分析與政策分析中較為重要或常用
之分析方法，進行系統性地介紹。為了編輯簡明的需要，有關章節內容之安排系依據四類分
析所含蓋之範疇予以區分，惟書中各章並非彼此獨立的單元，抑或僅限於應用於某特定層面
及團塊，相對地，章節彼此間多具有一定程度的關聯，或謂多數章節皆可交叉結合運用於處
第一章 緒論 13
理及解決各種公共事務管理之相關課題，抑或提供研究探索所需資料的分析。茲按本書章次
架構內容擇要說明如下：
（一）區域分析
區域分析的各種方法在PAM 整合參考架構內，主要運用於分析與瞭解條件面（載體）
的實質條件、自然條件與部分社會條件，以及現象面（主體）之經濟及社會團塊，共三章，
合計十四節：
1.人口分析（第二章第一節至第五節）
人口分析部分共含五節，重點為針對區域及都市之人口特性進行通盤性的描述、解釋與
預測。第一節介紹趨勢外推法（curve fitting/extrapolation），說明如何利用時間數列資料分析
人口成長率與就業率等趨勢。第二節利用小區域之人口預測模式（small area population
project）加以說明，包含家戶數、就業情況、消費支出、稅收、住宅、社區及交通等公共設
施，以及產業、經濟文化與休閒文化特性的預測。第三節之世代分析（cohort component
population projection）則由人口之分解因素（如年齡、性別）探討區域人口之總量與分量的
估算方式。第四節之比較分析（comparative analysis）則對於都市及區域等空間範圍所含蓋
的人口、住宅型態、就業型態或其它等社會與經濟活動的空間分佈提供了大量與空間具關聯
性資料的分析模式，使資訊的運用更加明確。第五節多區域之人口推計（multiple region
population extrapolation）系依據過去人口成長趨勢，推估某地區未來某時點之人口規模，是
一種適用於數百個小區域人口總數推計的方法。上述5 節彙集相關人口研究的常用方法，並
進行了整合性的討論。
2.產業分析（第三章第一節至第四節）
產業分析共含四節。第一節之經濟基礎分析（economic base analysis）是將區域產業區
分為基礎性與非基礎性兩種，並說明基礎性產業量或所得增加後對於該地區就業量或所得的
影響分析。第二節之變動分攤分析（shift-share analysis）則提供固定分攤法與變動分攤法兩
種，利用大區域之就業量或特徵值推估小區域之就業量或特徵值的有效方法。第三節之投入
產出分析（input-output analysis）主要是對於產業間的結構關聯以及出口進口的帶動狀況進
行分析，被認為是一項可落實運用於描述產業關聯結構、預測經濟發展趨勢與評估政策衝擊
的較精確方法。第四節之會計價格比率分析（accounting price ratios）則提供計算會計價格
的方法，會計價格亦稱隱藏價格，是在確定目標（如經濟成長最大化、促進收支平衡及增進
就業機會等）下，對經濟體內財貨或勞務真實價格的衡量估算，當市場價格扭曲時，會計價
格可用以反映真實的市場價值。掌握會計價格的主要目的，是為了具體衡量經濟體內財貨與
勞務的真實價格，以達到國家及地方發展與所需資源間調和之目的。
3.設施分析（第四章第一節至第五節）
設施分析共含五節。第一節之地震風險分析（earthquake risk analysis）系估計各種級數
之地震所可能造成的自然災害損失分析，可作為減輕損害和緊急應變的參考。第二節為時間
第一章 緒論 14
數列分析與橫斷面分析（simultaneous time-series and cross-sectional analysis），是以人類社會
各種活動所產生之各式資料按發生時間區分為橫斷面資料（cross-sectional data）與時間數列
資料（time-series data），目的是在觀察與分析既有資料作為預測未來的依據，此方法可普遍
運用於公、私部門之有關決策中。第三節之引力模式（gravity model）是最常用的空間分析
與都市模式之一，經常被採用來估計和預測經濟與社會活動之空間交互作用，經由適當的調
整即可針對區域或都市的開發建設評估其連鎖帶動之空間分佈與未來實質效益。第四節之卡
方分析（chi-squared analysis）是社會調查的基本工具，有助於公共事務管理者在搜集與決
策相關資訊後處理與分析不同類型的社會調查問題，經由交叉表則可顯示出行列間的變數關
係，屬於普遍常用的分析方法。第五節之生命模式（life model）是在相對于上述各章的各
種模式分析之外，只要具備簡單的數學資料與理論架構，即可描述都市與區域中有機體的開
發與活動的空間分佈規則與脫序現象，由此可讓規劃者及管理者深切體認與有效掌握「生命」
的空間脈動與變化。
（二）項目分析
項目分析在PAM 整合參考架構中，主要是用來處理與解決在既有社經條件下之公私部
門決策及組織資源分析，又可區分為以靜態為主的結構分析與以動態為主的程式分析，共二
章，合計九節：
1.結構分析（第五章第一節至第六節）
靜態的系統分析重在系統變數間的結構（多為線性層級），共含六節。第一節的樹狀圖
（tree diagrams）為各種線性層級分析的理論基礎，亦即以提綱挈領、分進合擊（divide and
conquer）的方式說明系統變數間的組合，並以化繁為簡的樹狀圖形將因素間的複雜關係簡
單呈現，公共事務的管理與決策中經常可採用樹狀圖來評估各項評准及替選方案之機率與權
重。事實上，樹狀圖可謂是所有系統分析的基礎，並完全對應架構中認知面的決策與判斷分
析。第二節的橢圓圖（oval diagram）則系以系統變數與環境變數間因果互動複雜關係的組
合來進行問題描述，惟相較於較簡單的樹狀圖可廣泛應用於各種公共事務課題的管理與決
策，橢圓圖一般較適用於以技術專家為主體的動態策略規劃工作。第三節的功能擴展法
（functional expansion）是以達成共同功能之系統層級關係為分析基礎，亦即以線性層級分
析在組織架構與組織績效上之應用，可根據分析結果進行組織的重組再造或系統的因應調
整。第四節之意向結構法（intent structure）系以簡易之目標樹為基礎加以團隊部門間的分工
合作考慮，為各分項目標確認其負責歸屬之單位部門，避免大型專案很可能會發生的多頭馬
車或多個和尚沒水喝等現象。第五節的形態分析法（morphological analysis）系將問題情勢
或替選方案之元素有系統地加以組合，在對課題情勢或替選方案之分析認定上可以完整周
全，避免疏漏。第六節的系統定義矩陣（system definition matrix）系根據系統原理，在計畫
發展或設計時得以圖表方式界定系統細節與環境狀況，以瞭解掌握系統功能、環境組成和彼
此互動時內部關聯性的方法。
第一章 緒論 15
2.程式分析（第六章第一節至第三節）
程式分析共含三節。第一節的類推比擬法（synectics）則是利用群體互動過程，將已知
領域的知識與專業轉移發揮至所面對之陌生課題領域中，以有助厘清問題結構、產生具創意
解決方法的程式。第二節的德菲法（delphi）是采多次問卷方式整合相關課題領域之專家學
者與利益團體的專業及意見，以厘清差異與尋求共識之程式。第三節之方案規劃法（program
planning method）系名義群體技術的延伸擴大，為一強調個人、使用者、管理者、專家與公
眾團體等有效表達、互動參與之程式，並且重視不同背景之意見，以共同設計有助界定與解
決問題與方案的規劃方法。
（三）判斷分析（第七章第一節至第三節）
判斷分析共含三節。第一節之多屬性效用理論（multi-attribute utility theory）主要說明
為了評估和比較不同的方案(A,B,..)，各個評准(x1, x2,…)要先具體說明。決策者個別考慮每
一評准，評估每個評准在不同水準的的相對效用，再將評准加權以表示它們對決策者的相對
重要性。每個方案的加總效用取決於加總每個評准於每個方案的加權總值，方案則以其總加
權效用為基礎來加以比較。第二節之層級分析法－多評准評估（analytic hierarchy process）
主要說明如何利用資訊及經驗，簡化繁雜問題對各項決策評准的評估，並找尋這些評准間的
抵換關係，俾作為選擇替選方案之依據，形成適切決策。第三節之社會
第一章 緒論 17
判斷分析（social judgment analysis）首先介紹決策與判斷分析的整合架構，並主要以
Hammond 等（1975）所發展的社會判斷理論（social judgment theory, SJT）來說明其在公共
事務管理之應用。SJT 系根據Brunswik（1955）原創的透鏡模式（lens model）所引伸發展，
系針對當對環境線索變數的機率及其與評准變數間關係認知不清，以及公共決策中參與者間
常會產生的認知不同的情形下所發生的認知衝突與決策輔助課題。其基礎概念有環境系統與
認知系統之對稱、表面線索與深層評准的區別、以及模糊地帶（zone of ambiguity）等，強
調不確定性主要來自對於生態環境及社會結構的認知，因此在問題界定與操作衡量上須將評
估區分為事實與價值兩部分，並強調二者間事先區分與事後整合的必要。本章的內容則在說
明該理論對於決策者的主觀認知與客觀環境間差異所產生的「瞭解」問題，及各決策者主觀
認知間的差異所引致之「衝突」問題的分析架構與案例應用。
（四）政策分析（第八章第一節至第二節）
PAM 整合參考架構內的政策分析為一綜合性的決策判斷，主要重點在於對客觀事實的
判斷（即知識）與對主觀偏好的判斷（即價值）。為求精簡應用，此部分主要介紹第一節之
政策論證（policy argument）與第二節之互動管理（interactive management）。
1.政策論證
政策分析中不僅使用多元方法來產生與轉化資訊，而更須以政策論證的基本功能，針對
以此類資訊為基礎的知識主張進行創造性和批判性之評量。本章內容系以由Dunn（1994）
引用Stephen Toulmin（1958）所發展的政策論證六項要素為主，包括政策相關資訊
（policy-relevant information, 即I）、政策主張（policy claim, 即C）、依據理由（warrant, 即
W）、依據支持（backing, 即B）、主張的反證（rebuttal, 即R）與主張的條件（qualifier, 即
Q），探討政策論證如何超越以實證研究為基礎的資訊產生，進而將資訊轉化為似真信念
（plausibly true belief）的作法與意義。
2.互動管理
互動管理系由 Warfield 於1980 年代所發展，為針對複雜事務所開創的管理系統，其目
的系在組織中運用獨立思考、集思廣益、互動學習與圖示呈現等技術，以克服超越一般型態
方法無法厘清克服的問題。其方式系以連續經由一個或多個回合的互動來達成三階段的活
動，包括計畫階段（planning phase）、互動階段（workshop phase）與追蹤階段（followup
phase）。在程式中參與者的角色則區分為外部引介角色、內部專業角色與內部支持角色等三
種。本章內容則在介紹互動管理的結構程式與案例應用、七種互動管理的方法與成果、以及
與政策論證和判斷分析等方法間的關係。
（五）跨域分析（第九章第一節至第五節）
區域分析與專案分析主要對應條件面之客觀存量、本質面之主觀流量、以及現象面之客
觀流量；判斷分析主要對應本質面之主觀流量；政策分析則主要對應本質面之主觀流量、以
及現象面之客觀流量（參圖1-2）。是以，本書第一章至第八章概述之二十八種分析方法，
第一章 緒論 18
可區分為區域人口分析、區域產業分析、區域設施分析、專案結構分析、專案程式分析、判
斷分析、以及政策分析等，可對應各個知識專業領域進行跨域分析。本章節闡述何謂跨域、
如何跨域、為何跨域及跨域的養成等，並舉五個跨域分析之案例加以說明。
經由以上的說明，應可瞭解公共事務管理的實用方法，含括了區域分析中的人口分析、
產業分析與設施分析，專案分析中的結構分析與程式分析，判斷分析中的多屬性效用理論、
層級分析法、社會判斷分析，以及政策分析中的綜合分析－政策論證與互動管理等。為使讀
者易於掌握整體架構，茲將第二章第一節至第八章第二節之內容，依據PAM 整合參考架構
的現象面、本質面與條件面予以對照整理，參表1-2。
（六）績效評估（第十章）
公共管理的績效評估分為定性和定量評估，其指標體系建構過程中要處理好明確目標、
設計結構、擬定指標、設定權重四個步驟。評估的具體操作包括明確評估目的，確定評估時
機；確定評估對象，制定評估具體方案；設計評估調查內容，下達評估通知書；收集基礎資
料，確定評估計分標準；進行評估工作小組評議；形成評估結果，撰寫評估報告和評估結果
的分析和運用等過程。
本章重點介紹了平衡計分卡和專家評分評估法在公共管理中的應用。平衡計分卡是企業
界廣泛應用的績效評估和管理的工具，進行修正和整合後也可為構建政府績效評估指標體系
提供框架支撐。基於平衡計分卡的地方政府績效評估指標體系結構設計參見圖10-2。專家
評分評估法聘請若干代表性專家憑藉自己的經驗按照評價標準給出各評價專案的評價分
值，對大量難以採用技術方法進行定量分析的因素做出合理估算，其結果具有數理統計特
性。專家評分評估法的計算方法有加法評價型、連積評價型、和數相乘評價型、加權評價型、
功效係數法等。本章還列舉了平衡計分卡在公共衛生管理中的應用案例和專家評估法對某高
校進行本科教學評估的應用案例。
本書運用說明
本書的內容旨在介紹公共事務管理的各種系統分析方法，並以 PAM 整合參考架構作為
主要撰寫依據。公共事務管理原即含括廣泛，可提供公共管理、公共行政、公共政策、地政、
市政、土地管理、都市計畫、環境規劃與資源管理等相關科系的大學部、碩士班與碩士專班
學生作為課程教材或自行研讀參考使用。若原即具有相關統計、微積分或管理數學等基礎，
則對學習成效將會更加有所幫助。然本書編寫之目的重點在於各種實用分析方法的介紹，故
已將必需艱深數學與專業技術方能瞭解掌握的系統分析方法（如數學規劃、電腦模擬及作業
研究等）略去，以求與實務應用和推廣普及的定位初衷相符。 |
