官僚制
Bureaucracy
作  者╱
路德維希•馮•米塞斯 (Ludwig von Mises)
譯  者╱
謝宗林
出版社別╱
五南
書  系╱
經典名著文庫
出版日期╱
2021/09/01   (1版 1刷)
  
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I  S  B  N ╱
978-986-522-913-9
書  號╱
1D4T
頁  數╱
208
開  數╱
25K
定  價╱
360


路德維希•馮•米塞斯(Ludwig von Mises)
奧地利裔美國人,知名的經濟學家、歷史學家、哲學家與作家。
自由主義學派的主要領導人,被譽為「奧地利經濟學派的院長」。他的理論也影響了之後的弗利曼、寇斯、海耶克等經濟學家。1982年米塞斯研究院成立,成為研究和推廣自由主義的機構。2000年美國的《自由》雜誌稱米塞斯為「自由至上主義的世紀人物」。
※譯者簡介
謝宗林
謝宗林
學歷
美國聖路易華盛頓大學經濟研究所博士候選人。

譯作
《國富論》、《道德情感論》、《資本主義與自由》、《人的行為:經濟學專論》、《經濟學的終極基礎:經濟學方法論》、《反資本主義者的心境》與《理論與歷史:對社會與經濟演變的一個解讀》。

導讀—資本主義VS.社會主義
譯者序
前 言
導 論
一、官僚制一詞有辱罵人的含意
二、美國公民對官僚主義的控訴
三、「進步分子」對官僚主義的見解
四、官僚主義和極權主義
五、兩者擇一:利潤管理制或官僚管理制
第一章 利潤管理制
一、市場機能的運作
二、經濟計算
三、營利事業的管理制度
四、勞動市場未受干擾下的人事管理
第二章 官僚管理制
一、專制政治下的官僚制
二、民主政治下的官僚制
三、官僚管理制的基本特徵
四、官僚管理制的關鍵
五、官僚制的人事管理
第三章 公有企業的官僚管理制
一、政府全面控制之不切實際
二、市場經濟裡的公有企業
第四章 私人企業的官僚管理制
一、政府干預與利潤動機受損如何驅動私人企業官僚化
二、干預利潤水準
三、干預企業人事選擇
四、無限倚賴政府機構的自由裁量
第五章 官僚化的社會與政治含義
一、官僚主義者的哲學
二、官僚體系的自滿
三、作為選民的官僚
四、心靈的官僚化
五、誰該是主人?
第六章 官僚化的心理後果
一、德國的青年運動
二、新世代在官僚制環境中的命運
三、獨裁的守護與進步
四、挑選獨裁者
五、分析與批判意識的消失
第七章 可有任何補救辦法?
一、以往的失敗經驗
二、經濟學對壘全面計劃與極權主義
三、普通公民對壘專業的官僚化宣傳家
結 語
路德維希•馮•米塞斯年表

精神分析引論
政府論
藝術哲學
大美霸權的浮現
:後冷戰時期大
國政治的邏輯
制度經濟學(上
)
制度經濟學(下
)




導 論

一、官僚制一詞有辱罵人的含意

官僚、官僚的、官僚制顯然是罵人的字眼。沒有誰會說自己是一名官僚,或說他自己採取的是官僚的管理辦法。使用這些字眼時,總帶有辱罵的意思。這些字眼總是意在輕蔑地指責某些個人、機構或程序。沒有誰懷疑官僚制是糟糕透頂的制度,沒有誰懷疑完美的世界絕不該存在官僚制。

並非僅在美國和其他民主國家, 這些字眼才有罵人的含意。這樣的含意是一個舉世皆然的現象。甚至在普魯士那樣完美體現獨裁政府的國家, 誰也不願意被稱為官僚。普魯士國王麾下參贊機密的高級文官(wirkl icher geheimer Ober-Regierungsrat,英譯privy senior civil servant)以他的尊嚴和官位所賦予的權力自豪。他的自負因下級和一般人民的敬仰而益發膨脹。他滿腦子以為,自己不僅舉足輕重,而且絕對不會犯錯。如果有人放肆地稱他為官僚,他會認為那是厚顏無恥的汙辱。在他看來,他並非一介官僚,而是一名文官,國王任命的官員,國家的一名公務員,夜以繼日、堅定不懈地照料國人的福祉。

值得一提的是,官僚制的批評者所認定的那些該為官僚制的擴散負責的「進步分子」,也不敢為官僚制辯護。相反的,他們也加入他們在其他場合鄙視為「反動者」的行列,同聲譴責官僚制。他們聲稱,對於他們所追求的那個烏托邦,這些官僚制辦法絕非必不可少。他們說,官僚制毋寧是資本主義體系,礙於它自己無法改變、終歸消失的趨勢,而將就作出的一種不如人意的日常運作安排。社會主義不可避免的最後勝利,不僅將廢止資本主義,同時也將掃除官僚主義。在未來的快樂世界裡,在實施全面計畫的幸福天堂裡,將不再有任何官僚。平民百姓將擁有至高無上的地位;人民自己將看管人民的一切事務。只有心胸狹隘、見識不明的資產階級,才會誤以為現在的官僚制預示未來社會主義下人類的命運。

每個人似乎就這樣全都同意官僚制是邪惡的制度。但,同樣無可辯駁的事實是,誰也未曾嘗試毫不含糊地確定官僚制真正的意思。官僚制這個字眼一般被鬆散地使用。如果有人要求使用者提出精確的定義和解釋,大多數使用者肯定會很尷尬。如果大多數使用者甚至不知道官僚制的確切意思,他們怎能譴責官僚制和官僚呢?

二、美國公民對官僚主義的控訴

一個美國人,當被要求具體說出他對日漸擴大的官僚化弊端有何不滿時,也許會這麼說:「我們美國傳統的政府體系是以立法、行政、司法三權分立,以及聯邦和州政府的管轄權限有一合理劃分為基礎。所有立法者、最為重要的一些行政人員,和許多法官,由人民透過選舉程序選出。因此,人民,或者說選民,擁有主權。另外,三個分立的政府部門都無權干涉公民的私人事務。遵守法律的公民是自由人。」

「然而某些強大勢力,經過許多年的運作,特別是自從出現新政以來這些年的運作,現在幾乎就要把這個久經考驗而且行之有效的民主體系廢除,而全面由一群不負責任且肆意妄為的官僚掌控的暴虐統治體系所取代。官僚不是通過選舉程序由人民選出任命的,而是由另一名官僚任命的。官僚已經霸占了很大一部分立法權。形形色色的政府委員會和局處機關發布命令和規例,包攬管理指導公民私人生活的每一層面。官僚機關不僅規定許多從前任憑公民私自裁決的事務,甚至勇於發布命令,實質取消某些經過適當程序制定的法律。憑藉這種準立法手段,官僚機關奪得權力,根據他們自己對每一個案是非曲直的判斷,也就是說相當主觀隨意地,決定許多重要事項。然後,官僚機關的裁定與判決交付聯邦官吏強制執行。傳說的司法審查其實是迷人的幻覺。官僚現在天天取得更多權力;他們很快就要掌管整個國家。」

「無可置疑,這樣的官僚統治體系本質上是反自由主義的、不民主的、反美的;它不僅背棄美國憲法的內在精神,也違逆美國憲法的表面文字;它是史達林和希特勒所實施的極權主義統治方法的複製品。它對自由企業制和私人財產權,滿懷狂熱的敵意。它癱瘓產業營運,降低勞動生產力。它不計成果地花錢,浪費國家財富。它做事沒效率,甚至純粹糟蹋資源。雖然它將其所作所為打扮為某某計畫的樣貌,其實它並沒有明確的計畫與目標。它欠缺統一性和一致性,各個官僚局處與機構自行其是、相互掣肘。結果導致整個社會生產與配銷體系的崩解,貧窮與困苦勢必隨之而來。」

這則針對官僚制的激烈控訴,對當今美國政府體制演變趨勢的描述,儘管有點情緒性,大體上是恰當屬實的。但,它沒抓住問題的核心,它誤以為,官僚制和官僚該為這種演變負責,而其實這種演變另有更為深層的根源。官僚制不過是這種演變的一個後果和症狀罷了。

當今種種政策的特色屬性,是傾向以政府控制取代自由企業。強大的政黨和利益團體強烈要求公共部門控制一切經濟活動、政府計畫一切、企業國有化。他們要求政府完全控制教育,要求將醫療行業社會主義化。但凡人的活動,不管是哪一個領域,他們都想將之納入某個權威當局的嚴密監控之下。在他們看來,國家監控是根除一切弊病的萬靈丹。

對於他們自己在極權主義發展趨勢中所扮演的角色,這些狂熱主張政府全能者所做的評估非常謙遜。他們斷言,社會主義是不可避免的,是人類歷史必然與無可規避的演進趨向。和馬克思一樣,他們宣稱社會主義勢必「像自然法則是不可改變的那樣」來臨。生產手段私有制、自由企業、資本主義、利潤制,等等注定滅亡。「未來的浪潮」將把人類推向政府監控一切的人間天堂。極權主義捍衛者之所以自稱為「進步分子」,就因為他們自以為率先領悟到種種預兆的歷史意義。他們嘲笑、貶損所有試圖抵抗歷史趨勢者,稱其為「反動者」。他們說,人類無論怎麼盡力,都不夠強大到足以阻止歷史趨勢力量的運作。

由於採納了「進步的」政策,新的官僚職位和政府機構像雨後春筍般大量湧現。官僚人數不僅大幅增加,而且渴望逐步限制公民個人的自由。許多公民,亦即,被「進步分子」蔑視為「反動者」的那些人,憎恨這些官僚機構侵犯他們的事務,並且責怪官僚無能又浪費。但,這些反對者迄今一直只是少數;在過去的選舉中,他們都未能獲得多數選票的支持,就是明證。「進步分子」、堅定反對自由企業與個人私自開創進取精神者,以及狂熱主張極權政府監控一切企業者,在歷次選戰中獲勝。

羅斯福新政向來獲得美國選民的支持,這是鐵的事實。同樣無可置疑的是,如果選民不再支持,新政就會完全中止。美國仍然是一個民主國家,憲法仍然保持完整,選舉仍然是自由的,選民並非在威脅下投票。因此,說官僚制以違憲和不民主的方法取得勝利,是不正確的。律師也許有些依據可以質疑新政某些細節的合法性,但大體上,新政是獲得國會支持的。國會通過推行新政的法律,並指撥推行新政所需的經費。

的確,美國現在面對立憲者當時沒料到、也不可能料到的一個現象:國會自願放棄它的權利。它在許多場合將立法功能委託官僚機構和委員會代行,並且指撥大量執行細節可由行政部門裁定的預算經費,從而放鬆了國會對預算支用的監控。國會是否有權利將它的某些權力暫時委託出去?這並非沒有爭議。例如,在全國復興總署(National Recovery Administration)一案裡,最高法院便宣布國會委託該署代行某些權力違憲。但,國會另以比較謹慎的方式將一些權力委託出去,現在幾乎是司空見慣的事。無論如何,國會這樣將某些權力委託出去,迄今並未違逆擁有主權的人民所表明的多數意志。

另一方面,我們必須知道,權力委託是現代獨裁政權賴以形成的主要程序性工具。希特勒和其內閣便是憑藉委託的權力在統治德國。而英國左派政黨也希望藉由得到權力委託,以建立其獨裁政權,同時將英國改造成社會主義國家。顯然的,權力委託能把獨裁政權偽裝成看似合憲。但,目前美國的情況尚非如此,美國國會現在無疑仍然擁有合法的權利和實際的統馭力,能夠隨時取回它所委託出去的一切權力。美國選民現在仍然有權利與權力,選任根本反對國會放棄任何權力的參議員和眾議員。在美國,官僚制現在建立在合憲的基礎上。

而且將管轄權愈來愈集中於中央政府,以及所導致的州政府重要性不斷下降,視為違憲,也是不正確的。華府其實未曾公然篡奪州政府的任何憲法權限。美國憲法所確立的聯邦和州政府之間權力分配的均衡狀態,之所以遭到嚴重擾亂,原因在於有關部門新取得的權力大多歸屬聯邦而非歸屬州政府。這樣的事態發展,也並非是某些神祕的華府派系,渴望抑制州政府,並將權力集中於中央,陰謀詭計得逞的結果。造成該結果的是這個事實,即美國經濟是一體的,它的貨幣和信用體系是一體的,商品、資本、人員在各州之間可以自由流動。在這樣的國家裡,政府對企業活動的控制權必須集中,因為根本不可能把這種控制權交給各州。如果各州可以按照它自己的計畫控制企業活動,美國國內市場的整體性將蕩然無存。只有各州能夠藉由貿易與移民障礙,以及自主的貨幣與信用政策,將它的轄地和國家其餘地方分隔開來,州政府才可能實際運用它對企業活動的控制權。由於誰也不會當真建議把美國經濟的整體性打散,所以將企業活動的控制權委託給聯邦政府實屬必然。對企業活動進行控制的政府體系,本質上必然講求最大程度的權力集中。只有在自由企業體系下,美國憲法所保障的各州自治權限才可能落實。在投票支持政府控制企業活動之際,美國選民也暗中,儘管是無意,投票支持更多的中央集權。

官僚制的批評者所犯的錯誤,在於他們的批評僅針對病徵而略過病灶。無數嚴格管制每一層面私人經濟活動的命令,究竟是由國會正常通過的法律直接發布的,還是由獲得法律授權與預算撥款的委員會或行政機關發布的,其實無關緊要。人們所真正抱怨的,其實是政府竟然著手推行此等極權主義政策,而非確立此等政策的技術性程序。即使國會並未賦予行政機關任何準立法功能,而是自己保留權力,發布行政機關執行管制任務所需依據的一切命令,也解決不了人們真正的抱怨。

一旦價格管制成為政府的一項任務,無數的價格上限就必須有人規定,而且隨著情況變化,許多規定必須一改再改。目前規定價格上限的權力歸屬價格管理局(the Office of Price Administration)。但,如果價格管理局的官僚必須稟告國會立法核准這些價格上限,他們的影響力也不會有任何實質受損。國會將被海量的價格上限法案淹沒,而每一法案的內涵都遠遠超出國會的審查能力範圍。國會議員將欠缺所需的時間和資訊,難以認真審查價格管理局各部門所琢磨出來的無數提案。於是,國會除了信任價格管理局局長及其職員乃至包裹表決通過其提案,或者將成立價格管理局以管制價格的法律撤銷外,別無其他選擇。根本不可能要求國會議員,像尋常審查政策和法律那樣,盡心盡力地慎重考慮和仔細討論海量的價格上限提案。

要審慎制定一個以生產手段私有制、自由企業、和消費者權力至上為基礎的社會所需的法律,議會民主程序是一個適當的辦法。如果政府什麼都要管,議會民主程序根本不適合處理任何政務。美國當初的立憲者從來沒想到,什麼統治體制需要執政當局規定胡椒粉和柳丁、照相機和刮鬍刀片、領帶和餐巾紙等等的價格。但,如果他們當真想到了這個意料之外的情況,他們肯定也會認為,此等價格管制命令,究竟是由國會發布的,還是由某一官僚機構發布的,是無關緊要的問題。他們肯定不消花費多少腦筋便能了解到,管制企業活動的政府和任何形式的立憲民主政府,終究是兩個不相容的概念。

社會主義國家以某一獨裁方式進行統治,這一點也不意外。極權主義和民主不可調和,即使希特勒和史達林須將他們的命令提交給他們的「國會」裁決,德國和俄國的情況也不會有所改變。在政府管制一切企業活動下,國會除了是一群應聲蟲的集會外,不可能有其他什麼意義。

而且任何人都沒道理責怪官僚機構的職位不是經由選舉獲得的。只有就政府高層人員的任用而言,選舉才是合理的。在此等場合,選民可在他們知曉其政治性格與信念的候選人當中,選出他們中意的人。但,若要依相同辦法讓選民選舉一大堆不明人士擔任次要的政府職務,那就荒謬了。由公民投票選出總統、州長或市長,那是合理的。但,若要讓公民選舉數百千萬名次要的公職人員,那就荒唐了。因為在此等選舉場合,選民除了同意他們中意的政黨所提的名單外,別無其他選擇。究竟是由正當程序選出的總統或州長直接任命所有他的助手,或是由選民投票贊成他們中意的總統或州長候選人已經挑選好的助手名單,實質上不會有什麼差別。

正如極權主義趨勢的反對者所言,官僚確實有相當大的自由裁量權,可以根據他們自己的考量,逕行決定許多攸關公民個人生活的事項。沒錯,公務員不再是公民的僕人,而是不負責任且恣意武斷的主人和暴君。但,這並不是官僚制的過錯,而是目前這一套限縮個人處理自己事務的自由,並將愈來愈多任務交給政府執行的新政府體制所造成的結果。罪魁禍首並非官僚,而是目前這套新政治體制。而擁有主權的人民,如果有意願和決心,現在仍然能夠選擇拋棄這套體制。

再說,官僚體系對於私人商號和自由企業,的確滿懷無可化解的憎惡。但,在官僚體系的支持者看來,這恰恰是官僚體系最值得稱道的特色心態。這些支持者非但不以他們的反商政策為恥,反而引之為榮。他們志在促成政府全面管制企業活動,並且把每一個企圖規避政府管制的商人視為公眾的敵人。

最後,同樣不可否認的是,就純粹形式主義的觀點而言,目前導致官僚體系膨脹的新政策雖然不算違憲,但它無疑違背美國憲法的精神,它等同推翻了以前世代的美國人所珍惜的一切,它必然導致前人所認識的民主政治遭到毀棄,所以就此意義而言,它是反美的。但,這樣的叱責並未點醒極權主義的支持者,並未使他們對許多據稱「進步的」趨勢感到懷疑,因為他們以不同於批評者的眼光看待過去。在他們看來,所有存在的社會迄今為止的歷史,都是一頁不斷墮落、無邊苦難,以及統治階級無情剝削人民群眾的紀錄。他們說,美國人所謂「個人主義」(individualism)這個響亮酷炫的名號,其實是「貪財」戴上面具、扮成美德,招搖過市。它真正的意思是:「讓貪圖錢財者、精明的騙子、股票作手,和其他劫掠國民收入的土匪自由發揮。」他們嘲笑美國的政治體制,說它是虛偽的「人權法案民主」,而對俄國的史達林體制則大肆讚揚,說它是唯一真正的民主體制。

當今政治鬥爭的主要議題是:究竟是該以生產手段私有制為基礎(資本主義、市場經濟體系)來組織社會,或是該以生產手段公有制為基礎(社會主義、共產主義、計畫經濟)來組織社會?資本主義意味:自由企業、在經濟事務方面消費者權力至上、在政治事務方面選民權力至上。社會主義意味:政府完全控制每一領域的個人生活、政府作為中央生產管理當局擁有至高無限的權力。這兩種制度之間沒有妥協方案。和流行的謬論相反,沒有折衷方案,不會有第三種制度可以作為某種永久社會秩序的模式。公民必須在資本主義和社會主義之間作出選擇,或者就像許多美國人所說,在美國式的生活和俄國式的生活之間作出選擇。

在此對抗中,無論是誰,若想支持資本主義,都必須坦率且直接地支持。他必須正面支持私人財產權和自由企業。僅僅批駁某些為社會主義鋪路的措施,是徒勞的。只針對附隨現象,而不針對極權主義趨勢本身進行打擊,是沒用的。只一味批評官僚主義,是不會取得什麼成果的。