第一章 從南南合作到兩岸南南合作
「南南合作」是指開發中國家之間的政治、經濟、技術、社會和文化的合作關係，儘管這些關係最初是由於殖民主義時代而塑成的，或是在冷戰時期由意識型態而形成的，隨著時間的發展，這些關係也跟著發生了演變。「南南合作」關係逐漸實質化，超越了最初政治宣言的意圖，不再僅僅是指意識型態，也不再僅僅是政治和政府的領域，這些戰略夥伴關係最明顯的改變就是更強調平等、互利和政治無干涉即拒絕附加條件，這些新的原則和價值正主導著夥伴關係國家邁向實踐化的發展。
中國大陸雖在1955年就參加了萬隆會議，但在2008年趁著金融危機和已開發國家的經濟收縮，轉型供應內需的開發和基礎建設，獲得了高度的經濟成長，並在2013年組建了亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）支持中國的「一帶一路」經濟大戰略，發展出金磚國家（BRICS）的合作，以促進中國、亞洲和歐洲之間的互聯互通與合作。
國民政府自1949年遷台迄今已閱73年（2022），由於在遷台初期尚存有穩定政經局勢的考量，因此台灣地區自1949年5月20日起進入戒嚴時期，直至1987年7月14日始宣告解除戒嚴。在戒嚴時期（1949-1987），雖然人民的政治權力受到局限，但因政治局勢的逐漸穩定，所以也奠定了台灣經濟向上發展的厚實基礎。
在這段期間，雖然國民政府戮力於各項經濟計畫與經濟建設的推展，但由於一直以來台灣領導當局的決策機關集中於台北一隅；此種「重北輕南」的政治與經濟長期發展下，台灣其他地區的發展與建設相較之下，有著倍受忽略之感。因此，台灣的地區發展中不僅呈現出城鄉發展不均的問題，甚且出現了所謂「東西差距」與「南北失衡」的憂患。究其根本原因，乃在於自戒嚴時期以來中央與地方政府所推動的地方經濟發展政策偏誤，而產生京畿以外地區的建設遲緩、產業結構失調與人口素質難以提升等流弊所致。加諸解嚴以後以李登輝主政的「戒急用忍」的西進政策，造成閉關自守和黑金政治的崛起，使得台灣政治不再清廉，而經濟的發展形成了吃老本和人民貧富差距越趨擴大的現象。
有鑑於台灣地方發展所面臨到的諸般問題，本書乃引介汪明生（2003，2004，2005，2006）所提出之公共事務管理（Public Affairs Management, PAM）意涵，並配合架構深刻探究「跨域治理」（Cross-Domain Governance, CDG）的理論內涵與案例實證，期藉由PAM的觀點，針對不同面向進行剖析，以對今日台灣地方發展，尤以高雄案例為主的盲點全盤掌握，俾提供未來地方發展實質可行建議。
而城市對城市合作治理的重要性，在於公民參與社會發展能夠增加能見度。因此，超越政府的合作治理模式，將是未來的趨勢。Emerson, Nabatchi & Balogh（2012）在探討合作治理的整合框架，可能運用在不同尺度的分析，在不同的政策領域，以及不同層次的複雜性。合作治理框架探索跨域治理系統的組成部分，範圍從政策或方案為基礎的政府間合作，至以地方為基礎的區域合作，結合與非政府組織（Non-Government Organization, NGO）多方當事人至政府與「第三部門」（The third section）的夥伴關係。
第一節 國際間的南南合作
從十八世紀工業革命以後，全世界的產業升級，經濟結構改變，以市場經濟引導的資本主義興起，造成社會結構發展的不平衡。地球上發展中的國家，大部分都位於南半球和北半球的南部。這些開發中國家之間的政治、經濟、技術、社會和文化關係，最初是由於對殖民主義的反應而塑造的，並且在冷戰期間由意識型態推動。在冷戰時期，發展中國家不論在經濟上還是文化上，很大的程度還是要依附他們被殖民時期的宗主國，而且這些發展中國家彼此間的關係，相對於他們原來的宗主國的關係較為薄弱。開發中國家在聯合國框架下的關係，形成了「南南合作」的雛型。
一、1955年萬隆會議
當時聯合國成立了亞非小組，希望能夠讓非洲國家和新獨立的亞洲國家走到一起。1955年4月舉辦的萬隆會議，是「南南合作」的起源。萬隆會議又稱「第一屆亞非會議」，共有29個亞非民族獨立國家參加。萬隆會議廣泛討論了反帝反殖民主義、促進世界和平與團結等問題，透過了包括經濟合作、文化合作、人權和自決權、附屬國問題、促進世界和平與合作等內容的《亞非會議最後公報》。會議第一次提出了亞非開發中國家經濟合作構想，建議與會國在互利和互相尊重國家主權的基礎上實行經濟合作。會議的《經濟合作決議》提出了開發中國家在資金和技術方面合作的建議，為開發中國家的互助合作開闢了道路。
二、1964年聯合國貿易發展會議
新世界經濟秩序的第一次激盪發生於1964年6月15日召開的聯合國第一屆貿易和發展會議（UNCTAD），以及77國集團。作為聯合國系統內最大的發展中國家政府間組織，77國集團一直致力於加強開發中國家在經濟領域內的互助合作，維護發展中國家的共同經濟利益，提高其在聯合國系統內重大國際經濟問題上的談判能力，成為推動「南南合作」發展的重要力量。但是這一階段的「南南合作」關係在實質上主要還是政治性的。
三、1973年石油輸出國組織
在1973年石油危機和資源卡特爾（Cartel）崛起的餘波之下，一個新的、自信的南方集團—石油輸出國組織（OPEC），以直接對話的方式創造了國際經濟新秩序的環境。由於資源卡特爾在發展中世界快速興起，產生了邊際效益，因為開發中國家試圖利用商品作為獲得更好的貿易條件。
四、1986年《哈拉雷宣言》
「南南合作」的77個開發中國家在1986年第八屆不結盟運動高峰會發表了所謂的《哈拉雷宣言》。此次會議上，77國集體提出了關於國際經濟關係、貿易與發展的整套主張，旨在提升開發中國家於國際社會重大經濟事務上的整體談判能力。同時，會議提出了開發中國家之間的技術合作，和以貿易及金融為主的經濟合作概念。77國集團的形成為後來的「南南合作」奠定了組織基礎。
五、2010年金磚國家
直到2010年，開發中國家之間商品貿易的出口占了全球總出口的23%，並且每年以30%的速度增長。這些國家主要是引領開發中國家的中國、印度、南非和巴西等（BRICs），向亞洲、非洲以及拉丁美洲等地區的發展中國家提供了大量的對外直接投資。另外，開發中國家在捐贈和優惠貸款方面的資金合作也大大加強。此後，開發中國家之間的新技術合作蓬勃發展，其中中國、巴西和印度等自身不斷提高的科技投入和科技實力，增強了開發中國家間技術合作的能力。目前新技術合作已成為「南南合作」項目的主要形式之一，涉及可再生能源、工程建設、生物科技、電子、半導體和資訊通訊技術等多方面的大量合作。中國、巴西、印度和南非等新興國在「南南合作」中的領導和樞紐作用越來越重要。這些國家曾是國際合作中的接受援助者，在取得了一定的技術和經濟發展後，已具備了國家技術合作政策、完備的協調中心、資料庫和預算資源，且具有政治意願開展援助支持、技術轉讓、政策交流和籌資等「南南合作」活動。此時，「南南合作」的關係才超越了最初的政治意識型態。
六、2012年南南合作日
由於區域內和區域間「南南合作」進一步加強。越來越多的開發中國家將「南南合作」視為實現發展目標的有效框架，因此，各級政府、多邊組織和捐助機構及其他合作方也不斷建立或支持區域內和區域間的「南南合作」推動地區發展。聯合國對於「南南合作」的關注，應該可以追溯到1970年代開發中國家積極推動「國際經濟新秩序」（New International Economic Order）的主張，並以聯合國為主要論壇，1974年聯合國憲章中增加了〈各國經濟權利與義務憲章〉（Charter of Economic Rights and Duties of States），之後聯合國在發展計畫署之下設置「南南合作」辦公室（United Nations Office for South-South Cooperation）來推動相關工作。其主要見解包括：「南南合作」是南方國家之間在政治、經濟、社會、文化、環境和技術等領域的合作，政府扮演主導的角色，公民營部門、非政府組織和個人的積極參與、尊重國家主權、國家所有權與獨立、平等、無條件性、不干預國內政治與互惠4。因此，國際社會中的「南南合作」機制，係指開發中國家之間的經濟技術合作，而聯合國於2003年倡議「南南合作」，以協助這些經濟弱勢的國家，發展區域性的經濟合作；並在2004年通過「南南合作以達到千年發展目標」，2012年決定9月12日為「南南合作」日。
七、南南合作是國際經濟戰略夥伴關係
Shaw, Cooper & Chin（2009）研究指出從全球治理的角度來看，「南南合作」模式的出現促使參與國家分享共同的目標，往前推進各自國家經濟與提高其外交地位，進而轉變成為新興的「全球化的中產階級」，這種多層次的國際秩序的出現，挑戰學者所推廣的世界秩序、多極化和相互依存的概念。巴西和中國參與非洲農業的「南南合作」，重要關鍵的長期特徵即是非洲從中的經驗學習，有逐漸成長的機會，造就非洲農業的發展，進而形成新型的發展主義（Scoones, Amanor, Favareto & Qi, 2015）。而2003年印度、巴西和南非（IBSA）之間建立的三邊夥伴關係，其長期可持續性取決於與其區域合作夥伴實質上的參與（Vieira & Alden, 2011）。利用不發達國家之間的優惠貿易，作為促進工業化和減少對北方市場的貿易依賴的手段之原則仍然是合理的，如果全面貿易優惠制度的利益要超越最大的、最強有力的簽署國的利益，就必須更加重視讓較小的國家進入這一進程，並使「南南合作」的概念付諸實施。Scott（2016）認為只有能夠加強團結規範，全球貿易優惠制度才能具有經濟意義，對所有參與者都有益。「南南合作」的演變，注入了國際發展合作這一方面的方法，更充分地開拓其固有和日益增長的潛力，實現發展中國家數十年來致力於實際和系統目標的成就，努力進行南北發展對話和談判（Gosovic, 2016），加強這些國家在世界事務和全球治理中的影響和角色。
透過國際戰略夥伴的團結合作，巴西所發展的「南南合作」，Aoki Inoue & Vaz（2012）認為為了確實追求政治、經濟和商業利益，並且同時在受援國取得了積極的成果，達到國家經濟或政治利益的目的，但它不能完全從國家、次國家或部門利益中脫離，更不能置廣泛的外交政策目標之外，是不能被分別看待的。巴西「南南合作」政策的建設以及在農村和農業發展的雙重模式對計畫項目識別的影響，存在政策解決方案的轉移邏輯，以及策定公共政策倡議的貢獻（Milhorance,2013）。鄧中堅（2015）研究顯示，大陸對拉丁美洲「南南合作」，其中展現成果指標顯示，拉丁美洲民眾對於大陸的形象、經濟權力、影響力等方面，維持著相當正面的評價與好感。中央資本主義及其支持機構失去了力度，不再能夠在沒有世界秩序發生實質性變化的情況下調節世界經濟，包括在更廣泛的地緣政治範式中與區域強國合作。需要的是從美國霸權轉變為聯合霸權（美國仍然是中心），一個在更多的社會所發展可持續的修正概念，國家在地方組織的更強有力的角色，國家和世界經濟體，與基於第三世界體制重生的更強大的南南關係體系，以及超越歐洲中心觀點的文明、哲學和政治框架（dos Santos, 2011）。
八、區域合作發展
就區域合作發展而言，Abdenur（2014）研究指出，大陸在「南南合作」所扮演的角色，除了提供一個具體的機會使中國多邊主義的戰略合法化之外，並使大陸成為一個負責任、支持改革的全球參與者，積極投資促進減輕貧困的銀行計畫項目，而不只是投資基礎建設。例如：中非關係中有關促進減輕貧困的「南南合作」（互利、不干涉），這種「投注未來」的戰略，其成就乃建立於長期的總體發展（Grimm, 2014）。大陸和巴西在發展農業方面的經驗程度，產生了農業發展於品質上的新典範，創造新的空間，而重新定義發展政策和實踐。此外，南南發展合作不僅加強了全球經濟自由化帶來的資本積累的動力，反映了新興國家為農業技術、投入、服務和新的原物料來源獲得新市場的戰略（Amanor, 2013）。
「南南合作」國際貿易促進中心在2013年8月成立之初就宣告其目的在：促進世界和平、保護自然環境資源、加強科技交流、增進經濟往來、實現共同區域經濟利益。因此，共同目標、經驗分享、團結規範、創造經濟效益乃是「南南合作」成功的核心價值。de Oliveira（2010）研究指出：從「南南合作」的觀點理解參與國當前戰略夥伴關係，是中國經濟繁榮後對於國際責任的一種承擔；其是比國際合作關係更具競爭力的戰略夥伴關係。而由此衍生所謂兩岸「南南合作」在多方當事人、複合領域專家、政府等相關單位的積極參與，旨在促進跨域經濟的整合與地區發展。在達到更高層次的區域性之前將會有很好的結果：形成區域社區或區域制度化政治。使兩個社會並不分享明確的身分或相同的價值，也可以發生以經濟為導向的區域化。一般來說，應採取措施以促進兩個城市居民的交流、互動和相互了解（Luo & Shen, 2012）。「南南合作」的精神在於互利、不干涉、發展新政策、獲得新興市場戰略、著眼未來發展以及永續經營，上述觀點正對接本書探討兩岸「南南合作」的價值。
九、2017年廈門金磚會議
2017年9月3日至5日在廈門舉行金磚五國新興市場國家與發展中國家對話高峰會，中國國家主席習近平主持對話會並致辭，就世界經濟大勢及合作前景，提出建議，其中：「透過金磚國家及77國集團之類機制，展開更大規模『南南合作』，以應對全球各種挑戰，培育連動發展鏈條，實現聯合自強」。習近平亦宣布，中國將在「南南合作」援助基金項下，提供5億美元，以助發展中國家應對飢荒、難民、氣候變化、公共衛生等挑戰；中方還將利用國際發展知識中心及「南南合作」與發展學院之類平台，與各國交流發展經驗，達成能力建設合作，並在未來一年為此等發展中國家，提供4萬個名額到中國培訓。
金磚國家智庫合作中方理事會祕書長欒建章表示：「金磚機制是『南南合作』的典範，也是促進『南南合作』的重要平台。」儘管金磚國家在政治制度、經濟狀況、文化傳統等多個領域存在差異，金磚五國的共同利益遠遠大於分歧，而且都是發展中國家，差異性不是金磚國家之間溝通協作的障礙，反而恰恰成為一種動力，在攜手並進中「求同存異」或者「求同化異」。因此，「南南合作」存在差異性是國際現實的現象，大陸有能力與自信解決此差異，其引領「南南合作」風潮的態勢越趨明顯。 |
